Работать стало сложнее, но интересней!
30 июля 2010 года вступил в силу Закон «О судоустройстве и статусе судей». Внесенные в КАС изменения направлены на устранение причин затягивания судебного процесса, возможностей для злоупотребления процессуальными правами, а также на уменьшение нагрузки на судебные инстанции всех уровней. С изменениями и судьям, и участникам процесса зачастую приходилось знакомиться непосредственно в судебных заседаниях. Рассмотрим некоторые новеллы и коллизии измененного КАС.
Сокращенное производство – что это?
Неявка участников, особенно физических лиц, стала одной из основных причин затягивания сроков рассмотрения дел во всех производствах. ГПК 2004 года ввел заочное рассмотрение дела (в случае неявки ответчика) и процедуру приказного производства – путем выдачи судом судебного приказа по результатам рассмотрения отдельных категорий дел (ст. 96 ГПК).
Теперь законодатель пошел по пути «упрощения» рассмотрения и отдельных категорий административных дел, введя в КАС статью 1832, согласно которой суды без проведения судебного заседания и вызова сторон рассматривают дела относительно:
а) обязательства субъекта властных полномочий (будем далее называть их просто СВП) совершить определенные действия относительно рассмотрения обращения;
б) обжалования физическими лицами решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий относительно пенсионных и других социальных выплат;
в) прекращения по инициативе СВП юридических лиц или физических лиц – предпринимателей;
г) взыскания денежных сумм, основанных на решениях СВП, если закончился установленный КАС срок обжалования.
Постановление суда, которое вынесено по результатам сокращенного производства, может быть обжаловано, но постановление апелляционной инстанции по этому делу будет окончательным и обжалованию не подлежит.
Если помните, административные суды в последние годы оказались просто перегруженными делами по социальным выплатам. Толпы желающих подать иски по социальным льготам фактически парализовали их работу. В Харьковском ОАС даже открыли отдельные окна для приема документов от физических и юридических лиц.
Значительная часть споров возникла в связи с ограничением размера выплат законами о госбюджете. Общую правовую оценку таких ограничений дал КСУ в решениях от 09.07.2007 г. № 6-рп/2007 и от 22.05.2008 г. № 10-рп/2008, но было очевидно, что проблема таких споров находилась в законодательной плоскости.
Споры по пенсионным и другим социальным выплатам вернулись в административные суды и будут рассматриваться по упрощенной процедуре
Тем не менее законодатель сначала Законом от 25.12.2008 г. № 808-VI передал рассмотрение таких споров по первой инстанции местным общим судам как административным, что не снизило загруженность апелляционных админсудов. Осенью 2009 года была попытка передать данную категорию дел в ведение апелляционных судов общей юрисдикции, но она обоснованно закончилась вето Президента.
Обратите внимание на последнюю категорию дел о взыскании денежных сумм, основанных на решениях субъекта властных полномочий, если закончился установленный КАС срок обжалования. Под эту категорию, например, попадают иски Госинспекции по ценам о взыскании штрафных санкций, иски налоговых органов об обращении взыскания на активы должников, а после дуализма судебной практики по спорам с АМКУ сюда будут отнесены также иски комитета и его территориальных управлений о взыскании штрафных санкций.
Но предъявление таких исков возможно после окончания срока обжалования.
Сроки обращения в административный суд: будьте бдительны!
Статьи 99 и 100 КАС ранее лояльно относились как к самому сроку обжалования (1 год), так и к пропуску этого срока, указывая на его применение только по требованию одной из сторон и давая возможность суду признать причину пропуска уважительной.
Законодатель решил теперь «не нянчиться» с лицами, чьи права, свободы и интересы нарушены СВП. Закон «О судоустройстве и статусе судей» не только сократил общий срок обращения с иском до 6 месяцев, но и установил специальные сокращенные сроки исковой давности для:
а) споров, связанных с публичной службой, – 1 месяц;
б) обжалования решения СВП, на основании которого может быть предъявлено требование о взыскании денежных средств, – 1 месяц.
«Жестко» выписаны и последствия пропуска в ст. 100 КАС: иск оставляется без рассмотрения, если суд по заявлению стороны не найдет оснований для восстановления. Теперь у судов фактически появилась новая обязанность – проверять соблюдение сроков и оставлять иски без рассмотрения.
Я в настоящий момент представляю интересы в одном деле в Киевском ОАС по иску к налоговому органу об отмене решения-уведомления. Иск был подан еще в 2009 году и его рассмотрение продолжено после 30 июля текущего года. Налогоплательщик пропустил срок исковой давности, а ответчик не настаивал на применении последствий пропуска. Теперь я оказался перед необходимостью подать ходатайство о восстановлении срока в интересах истца.
Коллизия возникает и в случае, если иск был подан с соблюдением годичного срока, а после 30 июля 2010 года считается пропущенным новый шестимесячный срок. В данном случае все-таки целесообразно заявить ходатайство о восстановлении срока, поскольку законодательное и непредвиденное сокращение срока с года до 6 месяцев является объективным основанием для его восстановления.
По искам, поданным до 30 июля с учетом годичного срока, следует заявлять ходатайство о восстановлении срока в связи с его законодательным сокращением
Отсутствие конкретизации в ст. 99 КАС относительно порядка предъявления СВП требования о взыскании денежных средств – судебного или/и внесудебного – может привести к расширительному толкованию данного пункта административными судами и оставлению отдельных исков без рассмотрения.
Также проблемы могут возникнуть в связи с неудачной редакцией ч. 4 ст. 99 КАС, которая предусматривает, что в случае возможности досудебного порядка урегулирования споров месячный срок на обращение в суд исчисляется с момента, когда истец узнал о результатах рассмотрения своей жалобы.
Выражение «досудебное урегулирование споров» применяется в ХПК для сторон хозяйственных отношений. Законодательство же, которое регулирует отношения с СВП, оперирует совсем другой терминологией. Например, Закон «О порядке погашения обязательств перед бюджетами и государственными целевыми фондами» использует «апелляционное согласование налоговых обязательств» и предусматривает возможность обжалования налоговых решений в 3 инстанциях до уровня ГНАУ. Нет сомнений в том, что законодатель подразумевал исчисление месячного срока в данном случае именно с момента получения ответа ГНАУ.
Но при толковании ст. 99 КАС у отдельных судей (окружных административных и местных общих как административных) может сложиться свое мнение относительно смысла статьи, и возможны случаи необоснованного оставления исков без рассмотрения. Остается только порекомендовать подтверждать доказательствами день, когда им стало известно о нарушении свобод, прав и интересов, предоставляя, в частности, материалы административного обжалования решений СВП.
Зачем ввели статью 1712 в КАС?
Ст. 1712 КАС теперь установлено, что административное дело по поводу решений, действий или бездеятельности СВП по делам о привлечении к админответственности рассматривается местными общими судами как административными в течение 5 дней со дня открытия производства по делу. Решение суда является окончательным и обжалованию не подлежит.
По действовавшей ранее редакции КАС, да и в КУАП не существовало ограничений на обжалование в апелляционном и кассационном порядке таких постановлений судов.
Напомню, что КАС в первоначальной редакции вообще не регулировал вопросы, связанные с привлечением к админответственности, устанавливая, что компетенция (юрисдикция) административных судов не распространяется на публично-правовые споры о наложении административных взысканий. Это норма осталась действующей (ч. 2 стала ч. 3 ст. 17 КАС).
Закон от 24.09.2008 г. № 586-VI ввел правило, что постановления «несудебных» органов могут быть обжалованы в порядке, установленном КАС Украины с особенностями КУАП (ст. 288).
Также были внесены изменения в ст. 287 КУАП о возможности обжалования постановления местного суда о привлечении к админответственности. Постановление апелляционного суда по результатам пересмотра является окончательным и обжалованию не подлежит. Апелляционный пересмотр вначале осуществлялся судьей палаты апелляционного суда по уголовным делам, а в соответствии с Законом «О судоустройстве и статусе судей» – судьей апелляционного суда.
Введение возможности обжалования постановлений суда о привлечении к админответственности способствовало защите прав граждан от незаконных и необоснованных решений местных судов.
Обжалование постановлений административных органов о наложении административных взысканий в апелляционном и кассационном порядке стало невозможным
Так, решением Оболонского районного суда от 04.08.2009 г. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 122 КУАП (превышение скорости более чем на 50 км/час), на гр-на Д. было наложено взыскание в виде 40 часов исправительных работ. Судья поспешно принял решение без вызова гр-на Д., ошибочно полагая, что 4 августа заканчивается двухмесячный срок рассмотрения. К тому моменту установленный ст. 38 КУАП срок рассмотрения дел судом уже был увеличен до 3 месяцев. О постановлении гр-н Д. узнал уже в начале октября, когда ему позвонили из уголовно-исправительной инспекции и предложили стать на учет. Апелляционный суд г. Киева, не рискнув полностью отменить незаконное постановление, все-таки изменил его на штраф.
Намерения законодателя прагматичные – уменьшить нагрузку по «несущественным» публично-правовым спорам на апелляционные административные суды и ВАСУ, и в этом смысле панацеей стало наличие в конституционном принципе «обеспечения апелляционного и кассационного обжалования решения суда» (ст. 129 Конституции) оговорки «кроме случаев, установленных законом».
Что еще нового и интересного?
Остановимся еще на нескольких изменениях.
Подсудность. Теперь физическое лицо может подать административный иск только по зарегистрированному в установленном законом порядке месту жительства.
Истец получил право заявить одновременно несколько исковых требований, связанных между собой, даже если они подсудны разным административным судам. Ранее объединение исковых требований было при условии подсудности одному административному суду.
Заявление об отводе может быть подано, а изменение предмета и основания иска произведены только до начала судебного рассмотрения дела по существу. Ч. 4 ст. 105 КАС установлен перечень требований административного иска, который не соответствует оставшимся без изменений полномочиям суда в ст. 162 КАС, в т. ч. праву суда принять по сути любое постановление, которое гарантировало бы защиту от правонарушений со стороны СВП. Также осталось без изменений предусмотренное ч. 2 ст. 11 КАС право суда выходить за пределы исковых требований для защиты прав, свобод и третьих лиц. Это право довольно часто упоминается ВАСУ в последних обобщениях практики.
Таким образом, законодатель оставил за судом не только право, но и обязанность предпринимать все необходимые меры для защиты истцов и третьих лиц в административном судопроизводстве.
Судебные уведомления. Судебные повестки теперь могут направляться не только рекомендованной корреспонденцией или курьером, но и (для СВП) путем направления текста повестки факсимильным уведомлением, электронной почтой, телефонограммой или опубликованием в печатном СМИ1.
____________
1 Нормы относительно направления текстов судебных повесток факсимильным уведомлением, электронной почтой, телефонограммой вводятся в действие со дня уведомления Государственной судебной администрацией в газетах «Голос Украины» и «Урядовый курьер» о начале функционирования Единой базы данных электронных адресов, номеров факсов (телефаксов), субъектов властных полномочий.
К участникам судебного процесса – не СВП эти нормы применяются в том случае, если они не возражают против использования электронной почты, телефона и факса для получения судебных уведомлений.
Если истец не указал свой почтовый адрес, то судебные повестки направляются ему по месту официальной регистрации.
В случае возвращения почтового уведомления с повесткой, которая не вручена адресату по независимым от суда причинам, считается, что такая повестка вручена надлежащим образом.
Процессуальные сроки. Сокращены общие сроки:
а) рассмотрения административного иска – 1 месяц со дня открытия производства по делу;
б) подачи апелляционной жалобы – 10 дней со дня оглашения постановления (при обжаловании определения – 5 дней);
в) рассмотрения апелляционной жалобы на постановление суда – 1 месяц со дня открытия производства (при обжаловании определения – 15 дней);
г) подачи кассационной жалобы – 20 дней;
д) рассмотрения кассационной жалобы – 1 месяц со дня получения ВАСУ материалов дела.
Однако ни окружные административные суды, ни апелляционные административные суды, где автор побывал в августе – сентябре, ни ВАСУ, где находятся многие дела, по которым кассационные производства открыты еще в 2009 году, пока что не смогли перейти к соблюдению новых процессуальных сроков. Отчасти проблема связана с недоформированностью судейского корпуса, отчасти с отпускным сезоном, отчасти с объективной невозможностью в сжатые сроки рассмотреть тысячи накопленных дел.
Суды пока не соблюдают новые процессуальные сроки рассмотрения административных дел
Необходим разумный период времени для нормализации работы судов. По прошествии этого периода соблюдение сроков будет зависеть от позиции ВККС и ВСЮ к такому основанию дисциплинарной ответственности, как непринятие судьей мер по рассмотрению заявления, жалобы или дела в течение установленного срока (ст. 83 Закона «О судоустройстве и статусе судей»).
Отчет об исполнении постановления. В практике зачастую возникают сложности с исполнением постановлений: субъекты властных полномочий добровольно их не исполняют, а органы государственной исполнительной службы не проявляют рвения в принудительном исполнении. Способствовало правовому нигилизму и частая смена чиновников в СВП.
Внесение дополнений в ст. 163, ст. 207 и 267 КАС должны обеспечить реальность судебного контроля, поскольку в резолютивной части решений первой и апелляционной инстанции теперь устанавливается срок для подачи СВП отчета об исполнении постановления. Исчисление этого срока начинается с момента вступления постановления в силу.
По результатам рассмотрения отчета суд может наложить штраф на лицо, ответственное за неисполнение (штраф от ста до трехсот минимальных заработных плат), половина которого взыскивается в пользу истца, половина – в пользу государственного бюджета. Если обязанность исполнения лежит на коллегиальном органе, штраф может быть наложен на его руководителя.
Истцам целесообразно лишний раз напомнить суду о данной норме путем заявления ходатайства об установлении срока исполнения, а если он был установлен, то подавать ходатайство о наложении штрафа на конкретное должностное лицо СВП.
ВЫВОД:
Многие рассмотренные коллизии будут устранены и толкования даны в практике и обобщениях Высшего административного суда. Пока что необходимо внимательно подходить к новым положениям, и лучше лишний раз перестраховаться, если есть сомнения по тому или иному положению.
Владимир Ващенко
Партнер ЮК «Ващенко, Бугай и Партнеры»