Комментарий :
Общая характеристика. Киевская и Севастопольская городские советы являются органами местного самоуправления базового уровня - городскими советами, статус и полномочия которых определяются прежде всего Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине". Однако названные советы должны выполнять специфические функции, связанные со статусом города-героя Киева - столицы Украины, и статусом города Севастополя как места базирования Черноморского флота Украины и Черноморского флота Российской Федерации. Из-за этого обстоятельства статус Киевской и Севастопольской городских советов отличается от прочих городских советов. Особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе, согласно ч. 2 ст. 140 Конституции Украины, должны определяться отдельными законами Украины.
В настоящее время особенности статуса Киевского городского совета определяет Закон Украины "О столице Украины - городе-герое Киеве". Специальный закон, который определил бы особенности статуса г. Севастополь, пока отсутствует (он несколько раз принимался ВРУ, однако Президент Украины использовал к нему право вето78). Попытка учесть особенности статуса городов Киева и Севастополя, а также их городских советов, сделанное в ст. 9 ЗКУ.
Согласно п. 34 ч. 1 ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", вопросы регулирования земельных отношений решаются городскими советами, в т. ч. городов Киева и Севастополя, исключительно на их пленарных заседаниях.
К пункту "а". Положение п. "а" комментируемой статьи предусматривают, что Киевская и Севастопольская городские советы уполномочены распоряжаться землями территориальной громады города. На сегодня данное положение остается декларативным, поскольку при отсутствии разграничения земель государственной собственности (земли государственной и коммунальной собственности) в Украине пока не существует земель территориальных общин как таковых (см. п. п. 10 - 12 гл. X "Переходные положения" ЗКУ и комментарий к п. п. 10, 11, 12 гл. X "Переходные положения ЗКУ).
До разграничения земель государственной и коммунальной собственности городские советы распоряжаются большинством земель в пределах городов, находящихся в государственной собственности (см. п. 12 разд. X "Переходные положения" ЗКУ). Для Киева характерна специфическая проблема отсутствия определенности границ миста79.
Распоряжение землями осуществляется городскими советами путем передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (п. "б" ст. 9 ЗКУ), предоставления земельных участков в пользование из (п. "в" ст. 9 ЗКУ), изъятие земельных участков коммунальной собственности из пользования (п. "г" ст. 9 ЗКУ), изменения целевого назначения земельных участков в случаях, не связанных с их изъятием и передачей в собственность или предоставлением в пользование (см. ст. 20 ЗКУ и комментарий к ней).
К пункту "б". Киевская и Севастопольская городские советы уполномочены передавать земельные участки коммунальной собственности в собственность физических и юридических лиц. Как уже отмечалось, до разграничения земель государственной и коммунальной собственности это полномочия распространяется на определенные государственные земли в пределах города (п. 12 разд. X "Переходные положения" ЗКУ).
Порядок передачи земельных участков в собственность физических и юридических лиц определяется гл. 19 - 21 ЗКУ (см. также комментарий к статьям, помещенным в названных глав).
К пункту "в". Киевская и Севастопольская городские советы уполномочены предоставлять земельные участки коммунальной собственности в пользование. Как уже было сказано выше, до разграничения земель государственной и коммунальной собственности это полномочия распространяется на часть государственных земель в границах городов (п. 12 разд. X "Переходные положения" ЗКУ).
Порядок предоставления земельных участков в пользование определяется ст. 123 ЗКУ (в случае "неконкурентного" предоставление) и гл. 21 ЗКУ (в случае определения пользователя на конкурентных началах).
К пункту "г". Киевская и Севастопольская городские советы уполномочены осуществлять "изъятие земельных участков из земель коммунальной собственности". До разграничения земель государственной и коммунальной собственности это полномочия распространяется на определенные государственные земли в пределах города (п. 12 разд. X "Переходные положения" ЗКУ).
Порядок изъятия земельных участков, находящихся в пользовании, определяется ст. ст. 150, 151 ЗКУ.
К пункту "г". Комментируемое пункт предоставляет Киевской и Севастопольской городским советам право выкупа земельных участков для общественных потребностей городов (подробнее см.. Комментарий к ст. 146 ЗКУ).
К пункту "д". Киевская и Севастопольская городские советы имеют право приостанавливать право пользования земельными участками в случаях, предусмотренных ЗКУ. Такими случаями являются (1) добровольный отказ от права пользования земельным участком (п. "а" ст. 141 ЗКУ), (2) изъятие земельных участков (п. "г" ст. 9, п. "б" ст. 141 ЗКУ ), (3) прекращение права пользования земельными участками, которые используются с нарушением земельного законодательства: способами, которые противоречат экологическим требованиям (п. "г" ст. 141, п. "б" ст. 143 ЗКУ), не по целевому назначению ( п. "г" ст. 141, п. "а" ст. 143 ЗКУ), при условии систематической неуплаты земельного налога или арендной платы (п. "д" ст. 141 ЗКУ).
Процедура прекращения права пользования определяется: при добровольном отказе от права пользования земельным участком - ст. 142 ЗКУ, при изъятии земельных участков - ст. ст. 150, 151 ЗКУ, при прекращении права пользования земельными участками, которые используются с нарушением земельного законодательства - ст. 144 ЗКУ.
К пункту "е". Комментируемым пунктом к полномочиям Киевского и Севастопольского городских советов отнесено принятие решений об освобождении самовольно занятых земельных участков. Аналогичное положение (относительно Киевского городского совета) содержится в п. 12 ст. 22 Закона Украины "О столице Украины - городе-герое Киеве".
Данное положение является исключительно декларативным и не согласуется с другими положениями земельного законодательства. Самовольное занятие земельных участков является незаконным в любом случае, поэтому лица, самовольно захватили земельные участки, обязаны освободить их независимо от решения городских советов или любых других органов. Проблема заключается в том, что добровольно нарушители делают это достаточно редко, и возникает потребность в применении к ним принуждения. Однако решения советов не являются актами, которые подлежат принудительному исполнению (см. перечень исполнительных документов, предусмотренный ч. 2 ст. 3 Закона Украины "Об исполнительном производстве").
Для принудительного увольнения земельных участков следует обращаться не в городские советы, а в суд. Согласно ч. 2 ст. 212 ЗКУ, "возвращении самовольно занятых земельных участков осуществляется по решению суда". Именно последняя норма должна применяться для пресечения самовольного использования земельных участков.
Интересно отметить опыт Киевского городского совета, в свое время делегировала полномочия по принятию решения об "освобождении самовольно занятых земельных участков и сносе самовольно построенных зданий и сооружений без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования" районным в городе советам (п. 2.2 недействующего сейчас решение Киевского городского совета N 164/885 от 08.06.2000 "О передаче отдельных полномочий районным в г. Киеве советам по вопросам регулирования земельных отношений"). Во исполнение указанного решения районные советы (в настоящее время ликвидированы) принимали решение об освобождении земельных участков, в частности, путем переноса малых архитектурных форм, находящихся на участках, и сами обеспечивали выполнение таких решений силами подчиненных им структур. Это вызвало многочисленные и острые конфликты вплоть до силового противостояния.
К пункту "е". Комментируемым пунктом к полномочиям Киевского и Севастопольского городских советов отнесена "подготовка заключений об изъятии (выкупе) и предоставлении земельных участков из земель государственной собственности, которые проводятся органами исполнительной власти". Случаи и порядок реализации данного полномочия определены ст. ст. 123, 151 ЗКУ.
К пункту "ж". Положение п. "ж" ст. 9 ЗКУ, по которому к компетенции Киевской и Севастопольской городских советов отнесено "установление и изменение границ сел, поселков, районов в городах", корреспондирует положениям ч. ч. 2 и 3 ст. 174 ЗКУ (см. комментарий к ч. ч. 2, 3 ст. 174 ЗКУ).
Хотя п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституции Украины к полномочиям ВРУ отнесено "установление и изменение границ районов и городов", в данном случае под термином "район" не подразумевает термин "район в городе" (см. Решение Конституционного Суда Украины от 13.07.2001 по делу N 1 -39/2001), поэтому положения п. "ж" комментируемой статьи Конституции Украины не противоречат.
Согласно п. 41 ч. 1 ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" решения по вопросам административно-территориального устройства принимаются городскими советами исключительно на их пленарных заседаниях.
К пункту "с". Комментируемое пункт относит к полномочиям Киевского и Севастопольского городских советов организации землеустройства. Данное положение имеет декларативный характер и не подкрепляется конкретными предписаниями ни ЗКУ, ни специального Закона Украины "О землеустройстве", где в п. "б" ст. 16 оно просто механически дублируется.
К пункту "а". Содержание полномочий по "координации деятельности местных органов земельных ресурсов", которые предусмотрены в комментируемом пункте, законом четко не определяется. Учитывая, что между Киевским и Севастопольским городскими советами и местными органами земельных ресурсов отсутствуют отношения подчинения, считаем, что полномочия по "координации" не могут иметь обязывающего характера и предусматривают лишь налаживание взаимодействия, информационного обмена, оказания методической помощи и т. п..
Относительно системы и полномочий органов земельных ресурсов см. ст. 15 ЗКУ и комментарий к ней.
Следует заметить, что некоторыми городскими советами, в т. ч. Киевской и Севастопольской (а также Симферопольской, Харьковской, Николаевской, Черновицкой и некоторыми другими), созданы собственные органы земельных ресурсов за пределами единой системы органов земельных ресурсов, перебрали на себя функции органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсив80. Например, решением Киевского городского совета N 18/18 от 23.05.2002 "О вопросах управления земельными ресурсами в г. Киеве" в составе исполнительного органа Киевсовета (Киевской городской государственной администрации) было создано Главное управление земельных ресурсов. На Управление, в частности, было возложено ведение государственного земельного кадастра, мониторинга земель, осуществление землеустройства, проведения государственной землеустроительной экспертизы (п. 2.3 Положения, утв. Решением Киевского городского совета от 19.12.2002 г. N 182/342) - функции центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Следует подчеркнуть, что городской совет осуществляет не просто "координацию", а непосредственно руководит деятельностью своих исполнительных органов, вытекающей из подконтрольности и подотчетности таких органов советам - см. ч. 2 ст. 11 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине".
Создание органов земельных ресурсов в составе исполнительных органов городских советов, в т. ч. Киева и Севастополя, в принципе правомерно. Однако такая практика основывается не на комментируемой норме, а на положениях законодательства о местном самоуправлении и местных государственных администрациях, которое позволяет определенную гибкость в структуре исполнительных органов советов. Между тем, законодательство не позволяет расширять полномочия таких органов за счет центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов. Практику "самовольного захвата" исполнительными органами советов компетенции центрального органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, как это произошло в Киеве, считаем незаконным.
Должны отметить, что Киевская городская государственная администрация двойной статус и осуществляет, кроме своих первоначальных функции местного органа исполнительной власти, также функции исполнительного органа Киевсовета. В связи с этим следует разграничивать его полномочия как органа исполнительной власти (см. Закон Украины "О местных государственных администрациях", ст. 17 ЗКУ) и полномочия исполнительного органа местного совета (Решение Конституционного Суда Украины (дело об особенностях осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе Киеве) от 25.12.2003 N 21-рп/2003).
К пункту «и». Данным пунктом к полномочиям Киевского и Севастопольского городских советов отнесено осуществление контроля за использованием и охраной земель коммунальной собственности, соблюдением земельного и экологического законодательства. Такая формулировка представляется не совсем удачным, поскольку "контроль за соблюдением экологического законодательства" охватывает "контроль за соблюдением земельного законодательства", а "контроль за соблюдением земельного законодательства" охватывает "контроль за использованием и охраной земель коммунальной собственности".
Подробнее об осуществлении Киевской и Севастопольской городскими советами как органами местного самоуправления контрольных полномочий см. ст. 189 ЗКУ и комментарий к ней.
К пункту "й". ЗКУ не конкретизирует оснований и порядка применения Киевской и Севастопольской городскими советами "ограничения, временного запрета (остановки) или прекращения использования земельного участка гражданами и юридическими лицами в случае нарушения ими требований земельного законодательства", предусмотренные комментируемым пунктом. На наш взгляд, по своей природе перечисленные санкции в случае их применения к субъектам хозяйствования являются хозяйственно-правовыми, предусмотренными ст. 246 ГКУ ("Ограничение и остановка деятельности субъекта хозяйствования"), поэтому к отношениям по применению санкций к субъектам хозяйствования следует применять соответствующие положения ГКУ (ст. ст. 238, 246, 249, 250).
Учитывая, что нарушения земельного законодательства, по которому может возникнуть необходимость в "ограничении, временном запрете (остановке) или прекращении использования земельного участка" практически всегда является нарушением законодательства об охране окружающей среды, при применении соответствующих санкций следует руководствоваться Постановлением ВРУ "Об утверждении Порядок ограничения, временного запрета (остановка) деятельности предприятий, учреждений, организаций и объектов в случае нарушения ими законодательства об охране окружающей природной среды "от 29.10.92, которое принято во исполнение п." в "ст. 13 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды".
К пункту "и". Комментируемым пунктом предусмотрено информирование Киевской и Севастопольской горсоветами "населения о предоставлении, изъятии (выкупе) земельных участков". Порядок и объема такого информирования ЗКУ и другие акты земельного законодательства Украины не определяют. Учитывая, что в ст. 10 Закона Украины "Об информации" установлена ??обязанность органов местного самоуправления информировать о своей деятельности и принятых решениях, комментируемое положение фактически не несет нормативной нагрузки.
Информация "о предоставлении, изъятии (выкупе) земельных участков" по своей природе часто может рассматриваться также как экологическая информация (ст. 2 Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды - т . с. "Орхусская конвенция"). Относительно этой информации установлено положительное обязанность государственных органов, в т. ч. Киевской и Севастопольской городских советов, предоставлять такую ??информацию ("информировать население") - см.. ст. 5 Орхусской конвенции, ст. 251 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды". Следует, однако, отметить недостаточную формализованность долга именно по предоставлению информации "о предоставлении, изъятии (выкупе) земельных участков".
Граждане также имеют право на получение информации "о предоставлении, изъятии (выкупе) земельных участков" по собственной инициативе путем предоставления т. н. информационного запроса (ст. 4 Орхусской конвенции, ст. 32 и др.. Закона Украины "Об информации"). Информация также может предоставляться при проведении соответствующих общественных слушаний (ст. 13 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине").
Особенностью информации "о предоставлении, изъятии (выкупе) земельных участков" является то, что она включает в себя сведения о личности владельца или пользователя земельного участка, или лицо, которому земельный участок предоставляется - по крайней мере, такими сведениями есть адрес лица. Как представляется, с учетом положений ст. 32 Конституции Украины, такая информация о лице может распространяться без разрешения исключительно в случаях, прямо предусмотренных законом. Вместе с тем, не основывается на законе практика ограничения доступа к информации о самом факте предоставления земельных участков определенным лицам, имевшей определенное время место, в частности, в Киеве.
К пункту "к". Данным пунктом предусмотрено внесение Киевской и Севастопольской городскими советами предложений к ВРУ относительно установления и изменения границ городов (см. также ч. 1 ст. 174 ЗКУ). Порядок реализации данного полномочия в настоящее время предусмотрен ст. ст. 173, 175 и 176 ЗКУ (см. также комментарий к статьям 173, 175, 176 ЗКУ).
К пункту "л". Пунктом "л" данной статьи к полномочиям Киевского и Севастопольского городских советов относится решение земельных споров. Относительно содержания и порядка реализации данного полномочия см. ст. ст. 158 - 161 ЗКУ и комментарий к статьям 158, 159, 160, 161 ЗКУ.
К пункту "г". Данный пункт указывает на наличие других полномочий Киевского и Севастопольского городских советов в области земельных отношений, не предусмотренных комментируемой статьи. К таким полномочиям относятся полномочия в сфере земельных отношений, которые предоставлены и другим советам городского уровня (см. ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине"): определение в пределах, установленных Налоговым кодексом Украины, ставок земельного налога и арендной платы городах, принятие решений об организации территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения и других территорий, подлежащих особой охране; внесение предложений в соответствующие государственные органы относительно объявления природных и других объектов, имеющих экологическую, историческую, культурную или научную ценность, памятниками природы, истории или культуры, которые охраняются законом; предоставлении согласия на размещение на территории города новых объектов, сфера экологического влияния деятельности которых согласно с действующими нормативами включает соответствующую территорию; утверждение местных градостроительных программ, генеральных планов застройки соответствующих населенных пунктов, другой градостроительной документации, установление правил по вопросам благоустройства территории населенного пункта, обеспечения в нем чистоты и порядка, торговли на рынках, соблюдения тишины в общественных местах, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и др..
Перечисленные полномочия осуществляются на условиях и в порядке, предусмотренных специальным законодательством. Например, установление ставок земельного налога регламентируется п. 275.3 ст. 275 НКУ.
Особые полномочия Киевского городского совета, обусловленные статусом города Киева как столицы Украины, предусмотренные ст. 22 Закона Украины "О столице Украины - городе-герое Киеве". В частности, совет имеет право устанавливать по представлению соответствующих центральных органов исполнительной власти более высокие нормативы экологической безопасности и платы за загрязнение окружающей природной среды в городе, учитывая повышенные требования к охране окружающей среды столицы.
Перечисленным полномочия Киевского и Севастопольского городских советов в области земельных отношений и не исчерпываются.
На данном информационно-юридическом сайте Вы имеете непосредственную возможность получить всё, что потребуется для эффективного разрешения Вашей проблемы: все базовые нормативно-правовые акты, словарь правовых понятий, случаи из практики судов, заготовки юридических документов, комментированное национальное законодательство и адреса компетентных органов и организаций Украины.
Информационно-правовой веб-портал ООО «Право Украины» предоставляет превосходную возможность Вам - использовать квалифицированную правовую консультацию - юридическая консультация онлайн от наших профессиональных юристов. В целом, если у Вас образовалась проблема юридического характера, и Вам необходима компетентная помощь юриста онлайн – отправьте форму вопроса. Мы сделаем всё, чтобы Ваши права и свободы были надежно обеспечены!