Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. Статья определяет особую категорию законных представителей - органов и лиц, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы других лиц. Их представительство, в отличие от других законных представителей, не основывается исключительно на том обстоятельстве, что лицо, в интересах которого действует представитель, имеет недостатки в административной процессуальной дееспособности. Статья закладывает процессуальную основу для реализации соответствующих законов, которые предоставляют возможность определенным органам и лицам действовать в интересах другого лица.
Органы и лица, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы других лиц
2. Право обратиться в суд с административным иском и (или) принимать участие в административном деле в целях защиты интересов других лиц принадлежит органам и лицам, которым право защищать права, свободы и интересы других лиц в суде предоставлено законом или на основании закона. Такое право предоставляется в ограниченных случаях, в частности, для защиты лиц, которые самостоятельно вследствие уважительных причин не могут обратиться в суд за защитой своих прав, свобод или интересов, широкого круга лиц (например, членов объединений граждан), интересов государства.
3. Согласно части первой комментируемой статьи в случаях, установленных законом, обращаться в административный суд с административными исками о защите прав, свобод и интересов других лиц и принимать участие в этих делах могут:
1) Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека;
2) прокурор;
3) органы государственной власти;
4) органы местного самоуправления;
5) физические лица;
6) юридические лица.
Учитывая положения части восьмой статьи 56 КАСУ, все они действуют в административном процессе как законные представители.
4. Эти органы и лица самостоятельно определяют основания для участия в административном процессе в рамках соответствующего закона, но суд в каждом случае должен проверить наличие установленных законом оснований и в случае обнаружения, что у них нет полномочий обращаться от имени определенного лица, - должен вернуть исковое заявление ( пункт 4 части третьей статьи 108) или в случае открытии производства по делу - оставить его без рассмотрения (пункт 2 части первой статьи 155 КАСУ).
Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека
5. Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека имеет право обращаться в суд с заявлением о защите прав и свобод человека и гражданина, которые по состоянию здоровья или по другим уважительным причинам не могут этого сделать самостоятельно, а также лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе в случаях и порядке, установленных законом (пункт 10 статьи 13 Закона Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека" от 23 декабря 1997 года). Поэтому законодательной основанием для участия Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека в судебном процессе для защиты интересов другого лица является указанное положение. Такое участие реализуется в порядке, установленном процессуальным законом, в частности КАСУ.
Нужно обратить внимание на то, что на основании доверенности от Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека в судебном процессе имеет право принимать участие его представитель. В этом случае законным представителем физического лица будет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, но его компетенцию по защите прав, свобод и интересов реализовывать представитель Уполномоченного. От самого физического лица в этом случае доверенности ни Уполномоченному, ни его представителю не нужно.
Прокурор
6. Статья 121 Конституции Украины уполномочивает прокуратуру осуществлять функцию представительства интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом.
Согласно статье 361 Закона Украины "О прокуратуре" представительство прокуратурой интересов гражданина или государства в суде состоит в осуществлении прокурорами от имени государства процессуальных и иных действий, направленных на защиту в суде интересов гражданина или государства в случаях, предусмотренных законом. Основанием представительства в суде интересов гражданина является его неспособность из-за физического или материального состояния или по другим уважительным причинам самостоятельно защитить свои нарушенные или оспариваемые права или реализовать процессуальные полномочия, а интересов государства - наличие нарушений или угрозы нарушений экономических, политических и других государственных интересов вследствие противоправных действий (бездействия) физических или юридических лиц, которые совершаются в отношениях между ними или с государством.
7. С учетом статьи 56 Закона Украины "О прокуратуре" в контексте комментируемой статьи прокурором являются: Генеральный прокурор Украины и его заместители, подчиненные прокуроры и их заместители, старшие помощники и помощники прокурора, начальники управлений и отделов, их заместители, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, которые действуют в пределах своей компетенции (то есть в их служебных полномочий входит осуществление указанной выше функции прокуратуры в административном процессе). Полномочия указанных прокуроров, которые действуют в пределах своей компетенции, как законных представителей в административном судопроизводстве подтверждаются служебным удостоверением (часть вторая статьи 58 КАСУ). Но суд также быть предоставлена ??информация о наличии компетенции у соответствующего прокурора (обычно органы прокуратуры направляют в суды перечень соответствующих прокуроров за подписью руководителя). Полномочия других работников прокуратуры, осуществляющих от имени прокуратуры представительство интересов государства или гражданина в административном процессе, должны быть подтверждены доверенностью, выданной руководителем прокуратуры.
8. Прокурор может принимать участие в административном деле не только по собственной инициативе, а может быть вовлеченным и судом на основании части седьмой статьи 59 КАСУ - в случаях, если законный представитель лица вопреки его интересам, при условии, что прокурор уполномочен законом действовать в интересах такого лица.
9. Необходимо иметь в виду, что согласно статье 21 Закона Украины "О прокуратуре" в случае отклонения протеста прокурора или его заместителя или уклонения от его рассмотрения прокурор может обратиться с заявлением в суд о признании акта незаконным. В этом случае прокурор в административном деле является истцом, а не законным представителем, а потому не должен определять орган или лицо, в интересах которого он обращается в суд с исковым заявлением (см. пункт 2 постановления Пленума Высшего административного суда Украины "О практике применения административными судами отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения административных дел "от 6 марта 2008 года N 2). Данная статья в таких случаях применять не принадлежит.
Органы и лица
10. Органами государственной власти и органами местного самоуправления, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы других лиц, является, в частности, органы опеки и попечительства.
Согласно пункту 1.3 Правил опеки, утвержденных приказом Государственного комитета Украины по делам семьи и молодежи, Министерства здравоохранения Украины, Министерства образования Украины, Министерства труда и социальной политики Украины от 26 мая 1999 года N 34/166/131 / 88, органами, которые принимают решения по опеке и попечительству, являются районные, районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации, исполнительные комитеты городских, районных в городах, сельских, поселковых советов. В поселках и селах делами опеки непосредственно ведающие исполнительные комитеты сельских и поселковых советов.
Так, на основании статьи 65 ГКУ соответствующий орган опеки и попечительства осуществляет опеку или попечительство над физическим лицом в установлении опеки или попечительства и назначения опекуна или попечителя, который предусматривает также защиту прав, свобод или интересов такого лица в суде. Другим основанием участия органа опеки и попечительства по административному делу может быть часть седьмая статьи 59 КАСУ - в случаях, если законный представитель лица вопреки его интересам, суд может привлечь орган, если он уполномочен защищать интересы такого лица.
11. Вот примеры законов, которые уполномочивают юридических лиц без какой-либо доверенности участвовать в интересах другого лица, в том числе в административных делах. Так, согласно статье 66 ГКУ, если над физическим лицом, находящимся в учебном заведении, учреждении здравоохранения или учреждении социальной защиты населения, не установлена ??опека или попечительство или не назначен опекун или попечитель, опека или попечительство над ней осуществляет это учреждение . Похожее положение в отношении детей включает статья 245 СКУ: если ребенок постоянно проживает в заведении здравоохранения, учебном или другом детском учреждении, функции опекуна и попечителя относительно нее возлагаются на администрацию этих учреждений.
Согласно статье 20 Закона Украины "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 года для осуществления целей и задач, определенных в уставных документах, зарегистрированные объединения граждан пользуются правом представлять и защищать интересы своих членов (участников) в государственных органах, т. е. и в суде. В частности, профсоюзы, их объединения осуществляют представительство и защиту трудовых, социально-экономических прав и интересов членов профсоюзов, а также имеют право представлять интересы своих членов при реализации ими конституционного права на обращение за защитой своих прав в судебные органы (статья 19 Закона Украины "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 15 сентября 1999 года). В вопросах индивидуальных прав и интересов своих членов профсоюзы осуществляют представительство и защиту в порядке, предусмотренном законодательством и их уставами. Очевидно, что во всех этих случаях подтвердить свои представительские полномочия в отношении лица объединения граждан обладает своими уставными документами, а также следует подтвердить факт членства лица в соответствующем объединении.
Закон Украины "Об охране окружающей природной среды" от 25 июня 1991 года предоставляет право общественным природоохранным объединениям подавать в суд иски о возмещении вреда, причиненного вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, в частности здоровью граждан. Поэтому если эти требования объединены с требованием решить публично-правовой спор, то это будет административный иск (часть вторая статьи 21 КАСУ).
12. А вот примеры законов, которые уполномочивают физических лиц без какой-либо доверенности участвовать в интересах другого лица, в том числе в административных делах. Согласно СКУ представлять совершеннолетнего трудоспособного человека могут на основании закона:
1) отец и мать (часть вторая статьи 154);
2) баба и дед (часть вторая статьи 258);
3) сестра, брат, мачеха, отчим (часть вторая статьи 262).
А совершеннолетние дочь, сын могут быть законными представителями нетрудоспособных, немощных родителей (часть вторая статьи 172 СКУ).
Во несостоятельной соответствии с частью третьей статьи 75 СКУ необходимо понимать лицо, достигшее пенсионного возраста, установленного законом, или является инвалидом I, II или III группы.
Законным представителем лица, признанного судом безвестно отсутствующим, есть опекун, назначенный для опеки над его имуществом, - но только в делах, связанных с имуществом такого лица, или если по результатам рассмотрения дела на такое имущество может быть обращено взыскание (часть третья статьи 44 ГКУ). Согласно статье 44 ГК на основании решения суда о признании физического лица безвестно отсутствующим нотариус по последнему месту его проживания описывает принадлежащее ему имущество и устанавливает над ним опеку. Опекун над имуществом физического лица, признанного безвестно отсутствующим, принимает выполнение гражданских обязанностей в его пользу, погашает за счет его имущества долги, управляет этим имуществом в его интересах. При обращении опекуна в суд за защитой прав, свобод и интересов безвестно отсутствующего лица такое лицо в заявлении отмечается стороной, третьим лицом подобное.
Законным представителем наследников лица, умершего или объявленного умершим, если наследство еще никем не принято, есть исполнитель завещания или иное лицо, принимает меры по охране наследственного имущества, - но только в делах, связанных с имуществом такого лица, или если по результатам рассмотрения дела на такое имущество может быть обращено взыскание (статьей 1283, 1284 ГКУ). Наследники как участники процесса в таких делах не обязательно должны быть персонифицированы, если их круг еще не известно. Исполнителем завещания является лицо, которое назначил наследодатель. Согласно статье 1286 ГК завещатель может поручить исполнение завещания физическому лицу с полной гражданской дееспособностью или юридическому лицу (исполнителю завещания). Если завещание составлено в пользу нескольких лиц, выполнение завещания может быть поручено любому из них. Если завещание составлено в пользу одного лица, выполнение завещания может быть возложено на лицо, не являющееся наследником по завещанию. Если завещатель не назначил исполнителя завещания или если лицо, которое было им назначено, отказалось от исполнения завещания или было отстранено от исполнения завещания, наследники имеют право избрать исполнителя из числа наследников или назначить исполнителем завещания другое лицо. Если наследники не могут достичь согласия относительно назначения исполнителя завещания, он по требованию одного из них может быть назначен судом. Кроме того, согласно статье 1288 ГК, исполнитель завещания может быть назначен нотариусом по месту открытия наследства, если завещатель не назначил исполнителя завещания или если исполнитель завещания отказался от выполнения завещания или был отстранен от его выполнения и если этого требуют интересы наследников. Полномочия исполнителя завещания заверяются документом, который выдает нотариус по месту открытия наследства. Другим лицом, принимает меры по охране наследственного имущества, может быть нотариус по месту открытия наследства, а в населенных пунктах, где нет нотариуса, - соответствующие органы местного самоуправления.
Процессуальные формы участия
13. Часть первая комментируемой статьи необходимо толковать так, что органы и лица, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы других лиц в делах, где необходимо осуществлять такую ??защиту, не только могут подавать административный иск, но и принимать в них участие, в том числе и как законные представители третьего лица или даже ответчика (например, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека может представлять интересы иностранца, в отношении которого подан иск о его выдворении).
Это означает также, что такие органы и лица имеют право обжаловать судебное решение или инициировать его пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам, если судебное решение непосредственно касается прав, свобод или интересов лица, которое они имеют право защищать, даже в случаях, если они не принимали участия в этому делу ранее.
Обычно указанные органы и лица обращаются в суд с административным иском или вступают в дело иным образом по собственной инициативе, в том числе и по обращению заинтересованного лица, которую они имеют право защищать. Однако прокурор, органы государственной власти и органы местного самоуправления могут быть приобщены к делу постановлением суда с целью выполнения возложенных на них полномочий.