1. Земли Украины по основному целевому назначению подразделяются на следующие категории:
а) земли сельскохозяйственного назначения;
б) земли жилищной и общественной застройки;
в) земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения;
г) земли оздоровительного назначения;
г) земли рекреационного назначения;
д) земли историко-культурного назначения;
е) земли лесохозяйственного назначения;
е) земли водного фонда;
ж) земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения.
2. Земельные участки каждой категории земель, не предоставленные в собственность или пользование граждан или юридических лиц, могут находиться в запасе.
Комментарий :
1. В ч. 1.
1.1. "Основное целевое назначение", "целевое назначение". Межевание земель на категории "по основному целевому назначению" является инструментом регулирования их использования, поскольку согласно земельному законодательству Украины земельный участок может (и даже должна) использоваться владельцами и пользователями "по целевому назначению" (см. п. "а" ч. 1 ст. 91, п. "а" ч. 1 ст. 96 ЗКУ, а также положения ЗКУ и других актов законодательства относительно правового режима отдельных категорий земель).
Между тем, в ч. 1 ст. 19 употреблен термин "основное целевое назначение", а практически во всех предписаниях земельного законодательства, определяющих требования к использованию земельных участков и ответственность за их несоблюдение - термин "целевое назначение". Это порождало различные подходы к определению соотношения этих понятий. В частности:
1) часто считалось, что основное целевое назначение может делиться на несколько целевых назначений в пределах одной и той же категории: так, земли сельскохозяйственного назначения делятся на земли, предоставленные для ведения фермерского хозяйства, ведения личного крестьянского хозяйства, товарного производства и т. д. (см. главу 5 ЗКУ и комментарий к ней) земли жилищной и общественной застройки делятся на приусадебные земельные участки (ст. 40 ЗК), земельные участки многоквартирных жилых домов (ст. 42 ЗК) и т. д.;
2) на противоположность, другой вариант толкования заключался в том, что термин "основное" в ч. 1 ст. 19 ЗКУ не несет смысловой нагрузки, и значение понятий "основное целевое назначение» и «целевое назначение» является тождественным.
Избрание одного из этих вариантов толкования имело большое практическое значение, ведь позволяло по-разному оценить правомерность использования конкретного участка. Например, если руководствоваться первым подходом, использование приусадебного участка для строительства кафе будет нецелевым, а следовательно, неправомерно (поскольку вместо "строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек" ее использован по "другим целевым назначением"). Если же руководствоваться вторым подходом (именно на этих позициях находятся авторы), строительство кафе будет использованием по целевому назначению, поскольку охватывается основным целевым назначением земель жилой и общественной застройки.
Долгое время практика применения положений закона в аналогичных ситуациях складывалась по-разному, пока Законом Украины N 1702-VI от 05.11.2009 Верховная Рада не "внесла ясность". Дополнив ст. 20 ЗКУ частью 5, парламент создал гибрид двух подходов. Из указанной нормы следует, что в отношении большинства категорий земель любое использование в пределах основного целевым назначением земель данной категории будет использованием по целевому назначению. Однако это не касается земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны.
С точки зрения формальной логики это напоминает ситуацию из известного анекдота - "крокодильчики летают, но низко". Однако не будем комментировать целесообразность такого законодательного решения. Отметим лишь, что разделение земель на категории в совокупности с требованием их целевого использования вообще чрезвычайно неудачной правовой конструкцией.
Говоря о понятии "основное целевое назначение", "целевого назначения", следует вспомнить приказ Госкомзема от 23.07.2010 N 548, которым утвержден Классификацию видов целевого назначения земель. Целью использования данной классификации является обеспечение учета земельных участков по видам целевого назначения в государственном земельном кадастре формирование отчетности по земельным ресурсам (п. 1.2, 1.3 Классификации). Следует отметить, что Классификатор не может использоваться для оценки того, целевым является определенный вид использования земельного участка, или нет - для этого следует использовать исключительно положения ЗКУ, прежде, ч. 5 ст. 20 и положения о правовом режиме соответствующей категории земель.
1.2. Категории земель. Каждая из предусмотренных в ч. 1 ст. 19 ЗКУ категорий земель имеет особый правовой режим (см. комментарий к ч. 2 ст. 18 ЗКУ). Относительно содержания правовых режимов отдельных категорий земель см. гл. 5 - 13 ЗКУ и комментарий к главам 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 ЗКУ.
Не можем не отметить, что, на наш взгляд, существующее деление земель на категории уже не отвечает реалиям сегодняшнего и требует перегляду93. Он может быть сохранен лишь как элемент статистического учета, фиксируя фактическое использование земель. Зато, использование земель не может строиться на основе их разделения на заранее заданные законом категории с разрешенными видами использования. Прежде всего, это противоречит принципу рационального использования земель, поскольку не позволяет или хотя очень и очень осложняет многофункциональное использование земельного участка и не обеспечивает гибкости в таком использовании. Время, именно многофункциональное использование земель в большинстве случаев является рациональным.
Кроме того, опыт функционирования системы разделения земель на категории с заданным правовым режимом свидетельствует о том, что, несмотря на многолетний опыт законотворчества, логически согласованной и всеобъемлющей системы так и не было выработано. А это, на наш взгляд, указывает на принципиальную невозможность создания непротиворечивой модели такого варианта правового регулирования. Так, обращают на себя такие внутренние противоречия системы разделения земель на категории:
(1) Несмотря на формулировку ст. 19 ЗКУ, которая провозглашает разделение земель на категории именно по критерию целевого назначения, это не всегда соответствует действительности. На самом деле во многих случаях земельные участки относятся к определенной категории не по их целевому назначению, а, например, субъектом использования (см., например, положения ст. 68 ЗКУ, ст. 23 Закона Украины "О транспорте" относительно земель транспорта, ст. 77 ЗКУ относительно земель обороны), или с использованием критерия территориального размещения (см. ст. 38 ЗКУ по определению земель жилищной и общественной застройки).
(2) На данный момент следует констатировать, что правовые режимы отдельных категорий земель не наполнены реальным нормативным содержанием. Законодатель, провозгласив правило, по которому земли используются только в соответствии с их целевым назначением (ст. ст. 91, 96 ЗКУ), тем самым взял на себя обязанность охватить перечнем категорий земель весь земельный фонд Украины и детально урегулировать правовой режим каждой из категорий земель. Задача очень серьезная, и, на наш взгляд, несмотря на многолетнюю правотворчество, на сегодня не выполнено.
В специальной юридической литературе неоднократно обращалось внимание на пробелы в правовом режиме различных категорий земель: населенных пунктов, рекреационного назначения, обороны тощо94.
(3) Кроме того, существующая классификация земель на категории не охватывает всех земель. Например, вообще вне существующей классификации земель остаются земли общего пользования населенных пунктов (упоминаются в ч. 3 ст. 83 ЗКУ). Вряд ли можно считать удовлетворительным то, что эти земли "прячутся" по формуле "земли другого назначения" (п. "ж" ч. 1 ст. 19 ЗКУ).
(4) Целевое назначение земельных участков на сегодня устанавливается индивидуально, вручную, что способствует коррупции, не позволяет комплексно использовать обширные территории и препятствует развитию экономики.
Пример земель, не охваченных классификацией ст. 19 ЗК: на фотографии - знак "Охотничьи угодья Корецкой районной организации УООР. Охота без разрешения запрещено" (Ривненская обл.)
Пользователем охотничьих угодий является Корецкая районная организация УООР.
Организациям Украинского общества охотников и рыболовов (УООР) предоставлено в пользование 34,8 млн. га, или 73,7% охотничьих угодий Украины, предприятиям Госкомлесхоза Украины - 6,5 млн. га (13,7%), Обществу военных охотников и рыболовов (ОВОР) - 0,9 млн. га (1,8%), 5,1 млн. га (10,8%) - другим пользователям, которых насчитывается более 90. Увеличивается площадь охотничьих угодий, предоставленных в пользование охотничьим клубам и организациям95.
Считаем, что следует полностью поддержать В. Носика в том, что "разделение земель на четко определенное количество категорий с особым правовым режимом для каждого из них создает реальные препятствия в осуществлении гражданами и юридическими лицами субъективных земельных прав" 96, зато, правовой режим земли должен определяться "на основе планирования территорий с учетом требований действующего законодательства Украины относительно формирования национальной экологической сети" 97.
Конечно, в случае реализации такого подхода продолжать существовать на земле, режим которых будет определяться непосредственно законом или иными правовыми актами, в планировочной документации не относятся, причем в т. ч. по принципу "разрешено то, что предусмотрено" - наиболее очевидным примером есть земли природно-заповедного фонда. Однако они составят лишь часть всех земель Украины.
1.3. Определение принадлежности земельного участка к той или иной категории земель. Целевое назначение земельного участка (а значит, и принадлежность его к определенной категории) сегодня на практике определяют несколькими способами, которые могут давать разные результаты: (1) с фактическим положением (например, если на участке находится лес или водный объект), (2) по данным государственного реестра земель, которые могут противоречить существующему фактическому положению, землеустроительной и градостроительной документации и т. д., (3) по данным землеустроительной документации (проектам отвода т. п.), (4) по данным статистической отчетности (т. н. формы 6 - зем т. д. - см.. ст. 203 ЗКУ и комментарий к ней) - такой подход часто практикуют налоговые органы и органы прокуратуры.
На наш взгляд, определяющими для выяснения целевого назначения земельного участка являются данные государственного реестра земель (ст. 202 ЗКУ), кроме случаев, когда закон связывает принадлежность земельного участка к определенной категории с ее характеристиками - например, наличием на ней водного об 'объекта (см. ст. 58 ЗКУ). Что касается статистической отчетности, она может лишь отражать существующее фактическое состояние, однако не может сама по себе определять целевое назначение земельного участка.
В ч. 2. Согласно положениям комментируемой части, земли любой категории, "которые не предоставлены в собственность или пользование граждан или юридических лиц, могут находиться в запасе". Неудачным следует признать употребление в комментируемой статье слова "могут". Как представляется, исходя из целей данной нормы, а также из системного толкования норм земельного законодательства, которые не предусматривают формальной процедуры отнесения земель к запасу, формулировка "могут" не следует толковать буквально. Не предоставлены в собственность или пользование граждан или юридических лиц земли "автоматически" (ipso iure) находятся в запасе, поэтому принимать решение о "отнесение" или "зачет" земель в запас (такая практика существует) не требуется.
Следует отметить, что такие земли не является бесхозными: они находятся либо в коммунальной или в государственной собственности, на что указывают положения ч. 2 ст. 83, ч. 1 ст. 84 ЗКУ. До разграничения земель государственной и коммунальной собственности все земли запаса находятся в государственной собственности (см. п. 12 разд. X "Переходные положения" ЗКУ).
Земли запаса по действующему ЗКУ не является отдельной категорией земель, поскольку критерий, по которому они выделяются, не связанный с их целевым назначением.
На нашем правовом ресурсе Вы обладаете непосредственной возможностью найти всё, что необходимо для успешного разрешения Вашего вопроса: примеры из практики судов, образцы правовых документов, все базовые нормативно-правовые акты, понятийный словарь юриста, комментарии к действующим законам и контактны всех органов и учреждений Украины.
Национально-правовой веб-портал ООО «Право Украины» предоставляет превосходную возможность для Вас - заполучить квалифицированную правовую консультацию - юридическая консультация онлайн от наших практикующих юристов. Таким образом, если Вы столкнулись с юридической проблемой, и Вам необходима эффективная помощь юриста онлайн – заполните форму вопроса. Мы выполним всё, для того чтобы Ваши права и интересы были надежно защищены!