В конце мая перечень официальных толкований Конституционного Суда был дополнен его Решением от 26.05.2015 по делу № 1-11/2015, которое относится к вопросу порядка привлечения к административной ответственности. В данном случае было дано разъяснение ч. 1 ст. 276 КУоАП, где содержится общее правило о том, что дело об административном правонарушении должно рассматриваться по месту его совершения.
Поводом для изучения КСУ данного вопроса послужило обращение омбудсмена с ходатайством о даче официального толкования указанного положения КУоАП в аспекте того, можно ли словосочетание "по месту его совершения" понимать как такое, что позволяет осуществлять рассмотрение дела об админправонарушении на месте его совершения сразу после составления админпротокола. Суть проблемы в данном случае состоит в том, что в одних случаях суды считают, что действия субъекта властных полномочий относительно рассмотрения дела на месте совершения правонарушения (вынесение постановления сразу после составления протокола) не противоречат требованиям ч. 1 ст. 276 КУоАП, а в иных случаях – что противоречат. Сторонники того, что в данном случае есть противоречие, считают, что словосочетания "по месту совершения правонарушения" и "на месте совершения правонарушения" имеют разное содержание, в том числе правовое.
При разрешении поставленного вопроса КСУ исходил из того, что по общему правилу фиксация админправонарушения начинается с составления уполномоченным должностным лицом протокола о его совершении. Составленный надлежащим образом админпротокол вместе с другими материалами дела (в том числе процессуально оформленными доказательствами) в дальнейшем подлежит отправке органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело об админправонарушении. В пределах установленного срока (15 дней с момента получения админпротокола и приобщенных к нему материалов) админдело должно быть рассмотрено. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 33 КУоАП орган (должностное лицо), уполномоченный на рассмотрение админдела, должен самостоятельно установить все обстоятельства произошедшего, имеющие значение для правильного разрешения дела.
КСУ акцентировал внимание на том, что целью самостоятельного установления ключевых обстоятельств дела уполномоченным органом (должностным лицом) является обеспечение соблюдения прав лица, привлекаемого к админответственности, индивидуализация его ответственности и соблюдение требований о своевременном, всеобъемлющем, полном и объективном разрешении дела в соответствии с законом. Так, лицо, привлекаемое к админответственности, имеет ряд прав, а само дело должно рассматриваться в его присутствии (если оно умышленно не проигнорировало рассмотрение и не ходатайствовало о его переносе).
Вместе с тем в решении отмечено, что реализация указанных положений возможна лишь в случае, если между стадией составления админпротокола и стадией рассмотрения дела по существу будет присутствовать временной интервал, достаточный для подготовки к защите каждому, кто привлекается к админответственности. Следовательно, составление админпротокола и рассмотрение уполномоченным органом (должностным лицом) дела о таком правонарушении принадлежат к разным стадиям административного производства. Однако это не относится к случаям сокращенного производства, когда в предусмотренных в КУоАП случаях админправонарушение фиксируется и применяется админвзыскание непосредственно на месте админправонарушения (ст. 258 КУоАП).
Словосочетание "по месту его совершения" определяет административно-территориальную единицу, на которую распространяется юрисдикция соответствующего органа, уполномоченного законом рассматривать дело об админправонарушении.
Исходя из этого, было подчеркнуто, что рассмотрение админдела непосредственно на месте его совершения, а не по местонахождению органа, уполномоченного законом рассматривать дело о таком правонарушении, приводит к нарушению процессуальных прав лица, которое привлекается к админответственности. Конечно же, если не идет речь о сокращенном админпроизводстве.
При этом комплексный анализ глав 17 и 22 КУоАП привел КСУ к заключению о том, что оснований для отождествления места совершения админправонарушения с местом рассмотрения дела о таком правонарушении нет. В свою очередь, словосочетания "на месте совершения правонарушения" и "по месту его совершения", содержащиеся в статьях 258, 276 КУоАП, имеют разное целевое направление и разное правовое содержание. В частности, словосочетание "по месту его совершения" указывает на местонахождение органа, уполномоченного законом рассматривать дело об административном правонарушении в пределах его территориальной юрисдикции согласно административно-территориальному устройству Украины.
Исходя из этого, положение ч. 1 ст. 276 КУоАП необходимо понимать так, что использованное в нем словосочетание "по месту его совершения" определяет административно-территориальную единицу, на которую распространяется юрисдикция соответствующего органа, уполномоченного законом рассматривать дело об админправонарушении.
Такое заключение привело к тому, что правомерность устоявшейся практики вынесения админпостановлений сразу вслед админпротоколу на месте админправонарушения сейчас стала предметом обсуждений и сомнений. В качестве примера можно привести нарушения Правил дорожного движения, где во многих случаях работники Госавтоинспекции выносят админпостановления именно так. Пресс-служба Департамента ГАИ УМВД уже отреагировала на данное разъяснение, указав, что это решение КСУ не содержит каких-либо ограничений или запретов относительно составления админпротоколов об админправонарушениях в сфере безопасности дорожного движения и не признает незаконными действия сотрудников ГАИ при вынесении админпостановлений по месту совершения правонарушения. При этом идет ссылка на ст. 222 КУоАП, где указаны должности сотрудников подразделений МВД, обеспечивающих безопасность дорожного движения и уполномоченных на рассмотрение админдел.
Такая оценка точки зрения КСУ дискуссионна. Ведь в рассматриваемом решении делается акцент не столько на возможности вынесения админпостановления сразу после составления админпротокола, сколько на том, что реализация всего спектра прав админправонарушителя предусматривает, среди прочего, и временнУю возможность. Впрочем, позиция ГАИ базируется на подтверждении уведомления админправонарушителя о его правах его же подписью в админпротоколе. Соответственно, формальный подход как к разъяснению прав и обязанностей админправонарушителя работниками ГАИ, так и распространенное игнорирование указанных прав самими админправонарушителями действительно сводит суть проблемы лишь к знанию своих прав и желанию их защищать. Ведь водитель, нарушивший ПДД, вправе ходатайствовать о рассмотрении своего админдела по месту своего проживания (не на месте совершения админправонарушения, а в местном подразделении ГАИ) на основании ч. 2 ст. 276 КУоАП. В таком случае будет обеспечен временной диапазон для реализации прав админправонарушителя, о котором говорится в рассматриваемом решении КСУ. И отказать в удовлетворении такого ходатайства у работника ГАИ вряд ли найдутся основания.
ВЫВОД:
КСУ в своем Решении от 26.05.2015 закрепил нетождественность понятий "на месте совершения админправонарушения" и "по месту совершения админправонарушения". Это имеет значение не столько в появлении какого-то нового аспекта админпроизводства по КУоАП, сколько в возможности админправонарушителей использовать такое заключение в свою пользу. В первую очередь речь идет о случаях, когда админпостановление составляется "вдогонку" за админпротоколом, и для того чтобы защитить свои права, лицу, привлекаемому к админответственности, может попросту понадобиться достаточно много времени (к примеру, для сбора доказательств в свою пользу).