Комментарий :
В части первой. Содержание комментируемой нормы в целом воспроизведен также в ч. 2 ст. 58 ЗК.
Земли водоохранных зон (кроме земель прибрежных защитных полос в их составе), формально не отнесены к землям водного фонда. Между тем, несомненно, включение земельного участка в водоохранной зоны означает общность ее режима с землями водного фонда.
В части второй. В ДСТУ 3041-95. Система стандартов в области охраны окружающей среды и рационального использования ресурсов. Гидросфера. Использование и охрана воды. Термины и визначення146 употребляется устаревший термин "прибрежная водоохранная зона", которая определяется как "территория, прилегающая к водному объекту и на которой вводится специальный режим ее экологически приемлемого водопользования".
Правовой режим водоохранных зон определяется чч. 3 - 5 ст. 87 ВК (см. комментарий). Также следует учитывать, что в пределах водоохранной зоны выделяется территория прибрежных защитных полос с еще более жестким (по отношению к режиму другой части зоны) природоохранным режимом - см.. ст. 88 - 90 ВК и комментарий к ним.
К частям третьей. Разъяснения требует прежде термин "устойчивые и сильнодействующие пестициды".
Законодатель в данном случае использовал устаревший термин, который сейчас в санитарной практике не употребляется. На сегодня понятие пестицидов определяется ст. 1 ЗУ "О пестицидах и агрохимикатах", а существующая сегодня в Украине гигиеническая классификация пестицидов по степени опасности (ДСП 8.8.1.2.002-98. Государственные санитарные правила и гигиенические нормы. Гигиеническая классификация пестицидов по степени опасности, утвержденные постановлением Первого заместителя Главного государственного санитарного врача Украины 28.08.98) предусматривает их разделение на 4 класса: I - чрезвычайно опасные, II - опасные, III - умеренно опасные, IV - малоопасные. Такой же подход используется в ГОСТ 3928-99. Охрана природы. Гидросфера. Токсикология воды. Термины и визначення147. Устаревший термин «сильнодействующие пестициды" в целом соответствует термину "чрезвычайно опасные пестициды" и "опасные пестициды". Аналогично, не имеет на сегодня самостоятельного значения и термин "стойкие пестициды". Устойчивость (или т. н. "Персистентность", "стабильность" в различных средах) - один из признаков, который используется для гигиенической классификации пестицидов по степени опасности и означает низкую скорость деградации пестицида.
Таким образом, следует считать, что сегодня в водоохранных зонах запрещается применение пестицидов, отнесенных к I (чрезвычайно опасные пестициды) и II (опасные пестициды) класса по гигиенической классификации. Следует помнить, что в части водоохранной зоны, которая отнесена к прибрежной защитной полосы, использование пестицидов запрещено полностью (ч. 2 ст. 89 ВК, см. Также комментарий).
Использование пестицидов, даже разрешенных к применению, должно происходить в строгом соответствии с действующим законодательством, в частности, Государственными санитарными правилами ДСП 8.8.1.2.001-98. Транспортировка, хранение и применение пестицидов в народном хозяйстве, утвержденными приказом МЗ Украины от 03.08.98 N 1148.
В части четвертой. Добыча песка и гравия согласно комментируемой нормы может осуществляться в соответствии с положениями Кодекса Украины о недрах. Такое добычи как разновидность добычи полезных ископаемых, по общему правилу, осуществляется при условии получения специального разрешения на пользование недрами (ст. 16 Кодекса), горного отвода (ст. 17), земельного участка (ст. 18) в порядке, определенном разделом V " Пользование недрами для разработки месторождений полезных ископаемых "Кодекса.
Учитывая, что песок и гравий относятся к полезных ископаемых местного значения (см. постановление КМ Украины от 12.12.94 N 827 "Об утверждении перечней полезных ископаемых общегосударственного и местного значения"), добыча песка и гравия согласно комментируемой нормы может осуществляться также в порядке ст. 23 Кодекса Украины о недрах, согласно которой "землевладельцы и землепользователи в пределах предоставленных им земельных участков имеют право без специальных разрешений и горного отвода добывать для своих хозяйственных и бытовых потребностей полезные ископаемые местного значения и торф общей глубиной разработки до двух метров ..." (ч . 1 ст. 23). При этом добыча "с применением специальных технических средств, которые могут привести к нежелательным изменениям окружающей среды, согласовывается с местными Советами народных депутатов и органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины на местах" (ч. 2 ст. 23).
Во всех случаях добыча песка и гравия необходимо соблюдать требования, установленные комментируемым нормой.
В части пятой - седьмой. На основании ч. 5 ст. 87 ВК определения размеров и границ водоохранных зон и режим ведения хозяйственной деятельности в них установлен ПКМ Украины "Об утверждении Порядка определения размеров и границ водоохранных зон и режима ведения хозяйственной деятельности в них" от 08.05.96 N 486.
Согласно п. 5 Порядка, размеры и границы зон определяются проектом на основе нормативно-технической документации "по заказу органов водного хозяйства и других специально уполномоченных органов, согласовываются с органами Минэкоресурсов, Госводхоза, Госкомзема, владельцами земли, землепользователями и утверждаются соответствующими органами государственной исполнительной власти и исполнительными комитетами Советов ".
Существует практический опыт установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос вдоль больших и малых рек, вокруг водохранилищ, озер, прудов и других водоемов за пределами населенных пунктов и в границах сельских населенных пунктов. Такие работы выполнялись Институтом землеустройства УААН, Институтом "Водпроект", другими проектными организациями. Практического опыта работ по установлению водоохранных зон вдоль морей, в частности, на территории городов и поселков еще по состоянию на 2001 г. не было. Одним из первых примеров таких работ являются работы, выполненные на заказ Одесского городского совета Институтом землеустройства УААН в рамках экспериментального проекта по установке прибрежных водоохранных защитных полос вдоль Черного моря на территории Одесского завода сельскохозяйственного машиностроения ОАО "Одессельмаш" 149 .
При этом, как было отмечено выше, в соответствии с Порядком определения размеров и границ водоохранных зон и режима ведения хозяйственной деятельности в них, утвержденного ПКМ Украины от 08.05.96 N 486, заказчиками проектов должны быть органы водного хозяйства и "другие специально уполномоченные органы". На практике из-за нехватки бюджетного финансирования заказчиками соответствующих проектов все чаще выступают другие субъекты, прежде всего, органы местного самоуправления или хозяйствующие субъекты, которые планируют осуществлять какую-либо деятельность вблизи водных объектов и опасаются, что при отсутствии установленной водоохранной зоны соответствующая проектная документация не будет согласована. На наш взгляд, такая практика закону не противоречит и сама по себе не влияет на соответствие разработанной документации закона. То есть, органы водного хозяйства и "другие уполномоченные органы" должны заказывать проектную документацию, но это никоим образом не запрещает выступать заказчиками иным.
К сожалению, Минприроды последнее время заняло противоположную, прямо скажем, вредное и незаконное позицию, считая, что заказ проектной документации по установлению водоохранных зон другими субъектами, кроме органов водного хозяйства, "является нарушением действующего законодательства". При этом из контекста, в котором выражена такая позиция, следует указание территориальным органам Минприроды не согласовывать проекты, заказчиками которых выступают органы водного хозяйства. Еще раз подчеркнем, что такая позиция не основывается на законе и является вполне неверным толкованием ПКМ от 08.05.96 N 486.
Части восьмой. В комментируемой норме среди контролирующих органов, осуществляющих контроль за созданием водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также за соблюдением режима использования их территорий, названные (1) исполкомы местных советов и (2) государственные органы охраны окружающей среды.
Об осуществлении контроля исполкомами. Осуществление самоуправляющегося контроля в области земельных отношений предусмотрено ст. 189 ЗК, п. "й" ст. 15 ЗУ "Об охране окружающей природной среды". Порядок осуществления контрольных полномочий органами местного самоуправления определяется, прежде всего, Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине". В частности, п. "б" ч. 1 ст. 33 Закона предоставляет исполнительным органам советов полномочия по осуществлению контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, использованием и охраной земель, за внедрением мероприятий, предусмотренных документацией из землеустройства; ст. 48 предусматривает основы деятельности временных контрольных комиссий совета. Поскольку на законодательном уровне основы осуществления самоуправляющегося контроля определяются лишь в общем виде, существует практика детализации положений законов в актах самих органов местного самоуправления: см., Например, решение Киевского городского совета N 16/890 от 25.09.2003 "О порядке осуществления самоуправляющегося контроля за использованием и охраной земель в г. Киеве ".
Об осуществлении контроля государственными органами охраны окружающей природной среды. Минприроды Украины (Государственной экологической инспекцией в его составе), см. ПКМ Украины "Об утверждении Положения о Государственной экологической инспекции" от 17.11.2001 N 1520.
Также законодательство предусматривает осуществление общественного контроля за использованием и охраной земель (ст. 190 ЗК) и общественного контроля в области охраны окружающей среды (ст. 36 ЗУ "Об охране окружающей природной среды", приказ Министерства экологии и природных ресурсов Украины N 88 от 27.02 .2002 "Об утверждении Положения об общественных инспекторах по охране окружающей среды"). Такой контроль может распространяться на отношения по созданию и использования водоохранных зон. Стоит отметить, что подзаконные акты, необходимые для налаживания механизма общественного контроля за использованием и охраной земель, пока отсутствуют.