 |
Название: |
Науково-практичний коментар до Закону України ПРО ЗАСАДИ ЗАПОБІГАННЯ І ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ |
| Авторы: | М. І. Хавронюк | |
| Тип материала: | учебное пособие | |
| Год издания: | 2011 | |
| Количество страниц: | 424 | |
| Формат файла: | doc |
Краткое описание:
М. І. Хавронюк
Науково-практичний коментар до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».- К.: Атіка, 2011.-424 с.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Закон Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» вместе («в пакете») с еще одним Законом - «О внесении изменений в некоторые законодательно акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» - окончательно принят Верховной Радой Украины 7 апреля 2011 Вступили в силу (а также введены в действие) эти два закона с 1 июля 2011 p., кроме статей 11 и 12 первого из названных законов, вступающих в силу с 1 января 2012 г. Если учесть, что подготовка этого «антикоррупционного пакета» началась еще в 2005 г., то его написания, дальнейшая доработка и усовершенствование, в т. ч. с учетом выводов международных экспертов, длилось пять лет 1.
До окончательного принятия этих законов неоднократно призывала Парламентская Ассамблея Совет Европы в рамках мониторинга выполнения обязанностей и обязательств Украины. Немедленное их принятия, как постоянно подчеркивали международные наблюдатели, объяснялось необходимостью укрепления антикоррупционной законодательной базы в Украине, приведения ее в соответствие с европейскими стандартами и создания действенных современных механизмов противодействия коррупции. Кроме того, отмечалось, пока они не будут приняты, не могут вступить в силу для Украины Конвенция ООН против коррупции и Уголовное конвенция СЕ о борьбе с коррупцией. Однако нельзя сказать, что уполномоченные представители нашего государства слишком спешили с принятием антикоррупционных законов.
Хотя наконец это и было сделано, не следует ожидать, что после 1 июля 2011 кривая как зарегистрированных, так и фактически совершенных коррупционных правонарушений резко упадет вниз.
Для того, чтобы это произошло, требуется достаточно длительное время и самоотверженная деятельность людей, имеющих соответствующие полномочия для предотвращения и противодействия коррупции и, главное, волю для реализации этих полномочий.
Первый премьер-министр Республики Сингапур JIi-Куан-Ю, один из создателей сингапурского «экономического чуда», на вопрос, с помощью каких законов и программ в Сингапуре была преодолена коррупция, ответил:
«Не нужно никаких новых законов и никаких программ, достаточно, чтобы наверху оказалось несколько порядочных людей».
Закон «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» не является панацеей от болезни, слишком тяжело поразила наше государство и общество. Он может стать только первым шагом на трудном пути к нормальной жизни, на котором ожидают многочисленные препятствия, мнимые и настоящие опасности.
Во-первых, на очереди принятие не менее важных с точки зрения их антикоррупционного содержания законодательных актов - кодексов поведения публичных служащих, законов, которыми должны быть урегулированы вопросы конфликта интересов в их деятельности, государственный финансовый контроль публичной службы, внесение необходимых змей процессуальных кодексов, избирательного законодательства, законодательства о прохождении государственной службы, приравненных к ней служб (военной, полицейской и т. п.) и службы в органах местного самоуправления, о статусе судей, прокуроров и т. д..
Во-вторых. Если бы можно было преодолеть любое негативное явление только с помощью принятия определенных актов законодательства! К сожалению, за-тельство лишь определяет механизмы, формы, способы, силы и средства противодействия определенному явлению, в данном случае коррупции. Поэтому помимо законодательных мер, необходимо принятие комплекса организационных, информационных и т. п. мероприятий и их финансово-экономическое обеспечение. Последнего в экономически слабом государстве всегда будет хватать. Но чем более определен-ной станет противодействие коррупции, тем более финансов будет высвобождаться для дальнейшего укрепления этого противодействия.
В-третьих, кнопки, нажатием которых запускаются соответствующие анти-коррупционные механизмы находятся, к сожалению, под их контролем не всего гражданского общества, а только определенных политических сил. Это они решают, будет осуществляться наступление на коррупцию, будет это наступление сплошным («по всем фронтам») или выборочным, будет ли он касаться представителей всех эшелонов власти или только ее нижних звеньев ... Если политики будут нажимать те кнопки, на такие ихни4дии должны адекватно и дружно реагировать все институты гражданского общества. Возможно, когда-то и в Украине не будет выдаваться фантастикой референдум о роспуске парламента из-за его нежелания голосовать за антикоррупционные решения, как, скажем, это произошло в июле 2011 года в Латвии, когда число голосов за роспуск парламента достигло 95% 1.
В-четвертых. Недаром можно услышать такую ??шутку: «выделять деньги на борьбу с коррупцией - то же, что выделять водку на борьбу с пьянством». Основная специфическая черта коррупции как явления заключается в том, что производит сама себя. Если быть откровенными, даже в самом Законе «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» есть. место для коррупции. Так, из настоящего Закона следующие: дублирование функций различных государственных органов, осуществляющих мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции, различные исключения из общих правил поведения для физических и юридических лиц, которые зависят от выбора служебной или должностного лица государственного органа, а также некоторые правовые коллизии . В Законе есть бланкетные нормы, непонятные лингвистические формулировки, использованные термины, понятия, словосочетания, которые могут толковаться неоднозначно, и категории оценочного характера, создают возможность для расширения дискреционных полномочий государственного органа, его должностного или служебного лица и применения положений в зависимости от интересов лиц, ответственных за их выполнение. Именно указанные обстоятельства официально признано коррупционных чинниками1.
О наших предыдущих «успехи» в деле противодействия коррупции свидетельствуют такие цифры: в 2008 p. МВД Украины выявлено 1910 случаев взяточничества, при этом в суд передано 1376 уголовных дел. Перед судом предстали 674 человека. Вследствие рассмотрения дел против этих 674 человек три из них - оправданы, 128 - освобождены от уголовной ответственности, 377 - освобождены от наказания, 106 - наказаны штрафом, 3 - арестом или ограничением свободы, 49 - лишением свободы до 5 лет и 8 - лишением свободы от 5 до 10 лет ".
Мало что изменилось и в 2010 p.: По данным Государственной судебной администрации Украины, из принятых 910 судебных решений по ст. 368 УК Украины («Получение взятки») 126 - это решение об освобождении от ответственности (в т. ч. 67 - с передачей взяточника на поруки (!)), А при 774 обвинительных приговоров 648 человек освобождены от наказания. К лишению свободы приговорены 96 человек, к другим мерам наказания - ЗО3.
Итак, практикой стала, к сожалению, полная безнаказанность или «грозится ния указательным пальцем». Ради правды следует вспомнить мировой опыт (в частности, Китая, некоторых мусульманских стран, а также СССР), который свидетельствует, что широкое применение смертной казни и других суровых наказаний за коругицийни деяния способно преодолеть коррупцию и вообще наказания (взыскания) - это лишь один из многих орудий и средств предотвращения и противодействия этому явлению. Но и совсем без наказания не обойтись.
Детальный анализ состояния коррупции в Украине неоднократно совершали международные организации4. Украина - государство с высоким уровнем коррупции, проблема коррупции в Украине является системной и масштабной. Именно такой отчет Группы государств против коррупции (GRECO) 1 в ноябре 2007 г. был обнародован на официальном сайте Министерства юстиции Украины.
Отчет был составлен на основе информации, предоставленной, в частности, представителями государственных органов Украины, к полномочиям которых относятся вопросы предотвращения и противодействия коррупции - Министерством юстиции, СБУ, МВД, Генпрокуратурой, Государственной налоговой службой, Государственной таможенной службой и др.. Такая информация предоставлялась в форме ответов на вопросы, специально разработанные GRECO для оценки, и охватывала такие темы, как: доходы от крон дойной деятельности; публичная администрация и коррупция, юридические лица и коррупция, средства, что есть в распоряжении национальных органов, ответственных за борьбу с коррупцией. По каждой указанных тем в отчете GRECO подавались описание ситуации и критический анализ. Выводы, содержащиеся в отчете, насчитывают из 25 рекомендаций, принятых GRECO для Украины.
Как свидетельствуют данные известных мировых рейтингов, положение в Украине - с по-расширением как коррупции, так и ее негативных последствий - ежегодно ухуд-шается.
В 2007 г. по индексу восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, Украина имела 2,7 из 10 (где 10 - абсолютно свободная от коррупции страна, а 0 - абсолютно коррумпированная страна) 3, в 2009 p. - Этот индекс со-вил 2 , 2 и Украина заняла 146-е место, а в 2011 p. - 2,4 и 134-е место среди 180 стран мира.
Того же 2007 по индексу свободы от коррупции 26% из 100% (где 100% - абсолютно свободная от коррупции страна) Украина занимала место рядом с Угандой, Вьетнамом и Зимбабве. Впрочем, этот индекс для Украины никогда не поднимался выше «двойки» и «тройки» по десятибалльной шкале: 22% - в 2006, / Г., 23% - в 2005 p., 24% - в 2004 p., 21 % - в 2003 p., 15% - в 2002 p., 26% - в 2001 p. и около 30% в 1996-2000 pp.4.
В 2011 г. по индексу экономической свободы Украина переместилась с 112-го на 164-е место, а по рейтингу прогресса, составленным на основе результатов нескольких самых известных в мире рейтингов, посвященных различным аспектам развития 101 страны мира, заняла предпоследнее - 100-е - место с индексом минус 1235.
Украина занимает 164-е место в рейтинге экономических свобод среди 179 стран мира (по данным исследования, проведенного американской исследовательской организацией Heritage Foundation и газетой Wall Street Journal) и последнее - среди европейских стран (в 2010 г. занимала 162-е мес-это, а в 2009 p. - 152-е) 1.
Необходимо осознавать, что принятый 7 апреля 2011 Закон «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» не является образцовым сводом анти-коррупционных норм, а лишь очередной попыткой создать нормативные основы решения болезненной проблемы. Как отмечалось выше, некоторые положения этого Закона сами по себе создают коррупционные риски, а потому при других обстоятельствах он не получил бы положительного заключения по результатам предусмотренной им же антикоррупционной экспертизы (впрочем, процесс совершенствования этого Закона может быть перманентным).
Собственно говоря, что именно нового в новоиму антикорунцийному законе
Определения (ст. 1) Дотошный анализ показывает - логики в этих определениях мало, а недоразумений из-за них возникает много "!
Основные принципы (ст. 3) Кто и когда в независимой Украине при-вував принципы права вместо его норм
Расширенный перечень субъектов ответственности (ст. 4) Ничего нового, потому что еще со времен СССР известно «Был бы человек, а статья найдется», то есть формальных оснований для привлечения кого-либо к юридической ответственности всегда хватало.
Система субъектов, осуществляющих мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции (ст. 5) Она стала просто запутанной, а границы сфер ответственности этих субъектов менее четко очерченными, с дублированием полномочий и координацией указанных мероприятий одновременно с нескольких центров. Что будет знать левая рука делать права
Запреты злоупотребления служебным положением, совместительства и т. д. (статьи 6 и 7) Специальная проверка кандидатов на должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 11) Декларирование ния имущества, счетов и доходов (ст. 12) Кодексы поведения (ст. 13) Антикоррупционная экспертиза (ст. 15) Принуждение институтам до прозрачности (ст. 16) Участие общественности (ст. 18) Освобождение коррупционеров с работы (ст. 22) Устранение последствий коррупционных правонарушений (статьи 23-26) Контроль и надзор (статьи 27-29) Все это уже было - в Законе «О борьбе с коррупцией» 1995 года, в других многочисленных законах, угрожающих президентских указах, равнодушных правительственных постановлениях ... ничем не помогло и набивший оскомину. О таком говорят: тоска зеленая. К тому же - что толку от специальной проверки кандидатов, антикоррупционной экспертизы и предложений общественности, если их негативные результаты (выводы) по закону не имеют никакого значения
1 http://newsru. ua/finance/12j ап2011 / rait. html
2 Хавронюк М «Правильно определяйте слова ...» / / Зеркало недели. Украина. - № 25 .. -8 июля 2011
8
И Иередмова
Еще ряд просто пустых деклараций (статьи 2, 10, 14, 17, 20).
Что осталось в сухом остатке Немного: запрет на получение подарков (ст. 8) и совместную работу близких лиц (ст. 9); декларирование расходов (ст. 12); ежегодное информирование общественности (ст. 19); Единый государственный реестр коррупционеров (ч. 2 ст. 21 ) и международное сотрудничество (статьи 30-33 Закона) плюс ответственность за незаконное обогащение (ст. 368-2 УК Украины). К тому же предлагается уголовную ответственность значительно смягчить - за подделку документов, штампов, печатей, служебные злоупотребления должностных лиц юридических лиц частного права, получения ими и дачи им взятки (статьи 358, 364-1, 368-3 УК Украины), а некоторые формы служебного злоупотребления, взяточничества, других преступных деяний декриминализировать и вместо уголовной ответственности установить административную (статьи 172-2, 172-3, 172-5, 172-8 КУоАП).
Но ситуация сложилась так, что сегодня коррупция представляет серьезную угрозу для украинского общества, государства и каждого из нас. Бесстыдство и розбещенисггь многих представителей государственного и коммунальных аппаратов искажают реформы в государстве и делают невозможной нормальную деятельность власти вообще, потому что нет доверия людей ни в высшие институтов власти и их «реформ», ни к власти на местах, как нет и доверия представителей разноуровневых органов власти один к другу. Взяточничество и непотизм уничтожают конкуренцию как пружину развития бизнеса, и вместе с монополизмом, псевдоконкуренциею, регуляторными дисфункциями т. д. тормозят инновационный экономический рост, особенно в сфере производства товаров и услуг. Общая продажность и продажность создают обстановку подозрения и враждебности каждого ко всем, всех к каждому и мешают гражданскому согласию в стране. Коррупция ежедневно и ежечасно вытесняет нас на периферию мирового прогресса и просто похищает наше будущее. Эти и другие причины дают основания для понимания того, что реализация большинства положений Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» - независимо от отношения к его юридического качества - чрезвычайно назревшей проблемой, актуальной и важной.
Вместе недопустимо действовать по принципу «лес рубят - щепки летят». Новый антикоррупционный закон власть должна применять вы-тельно на правовой основе в соответствии с определенными в нем принципов, прежде принципов верховенства права, законности, приоритетности мер. Как только он станет орудием расправы преимущественно с представителями прошлой власти или временных политических союзников нынешней, мечта о преодолении коррупции в этом государстве будет осквернена в очередной раз. И надолго.