Раздел 3. УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА, АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ, ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВ В ГРАЖДАНСКИХ ОТНОШЕНИЯХ
ГЛАВА 9 ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА, АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ, ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВ В ГРАЖДАНСКИХ ОТНОШЕНИЯХ
Статья 167. Правовые формы участия государства в гражданских отношениях
1. Государство действует в гражданских отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений.
2. Государство может создавать юридические лица публичного права (государственные пред-приятия, учебные заведения и т.п.) в случаях и в порядке, установленных Конститу-цией Украины и законом.
3. Государство может создавать юридические лица частного права (предпринимательские общества и т.п.), принимать участие в их деятельности на общих основаниях, если иное не установлено законом.
Комментарий:
1. Государство Украина может участвовать в гражданских отношениях в тех же правовых формах, и другие субъекты. Вместе с тем, обращает на себя внимание то обстоятельство, что с принятием нового Гражданского кодекса и Гражданского кодекса определенность в имущественных отношениях с участием государства не усилилась. Можно согласовать положения Гражданского кодекса, которые не предусматривают прав хозяйственного ведения и оперативного управления, положениям Хозяйственного кодекса, используют такие понятия и правовые конструкции, соответствующие этим понятиям. Но согласовать нормы Хозяйственного кодекса об упомянутых права юридических лиц публичного права ст. 329 ГК, признает право собственности за юридическими лицами публичного права, невозможно. Противоречие разрешается только выводом о том, что общее правило ст. 329 ГК не подлежит применению, поскольку противоречит специальным положениям Хозяйственного кодекса. Между тем, характер прав юридических лиц, основанных государством, на закрепленное за ними имущество в значительной мере влияет на объем имущественных прав государства, принадлежащих ей после передачи имущества юридическим лицам публичного права на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Ситуацию правовой неопределенности усиливает Конституционный Суд, квалифицирует отношения по возмещению государством вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, как публично-правовые [238]. Но Гражданский кодекс, по общему правилу, не распространяется на публично-правовые отношения. Всегда, когда государство вступает в имущественные отношения, обладающие признак равенства их сторон, имеют место частно-правовые, а не публично-правовые отношения. Иначе говоря, само по себе участие государства в имущественных отношениях не приобрели признаков публичных правоотношений и не исключает применения к ним положений гражданского законодательства.
2. За государством признается право создавать юридические лица публичного права. Случаи, когда это допускается, и порядок создания государством юридических лиц публичного права устанавливаются Хозяйственным кодексом [42] и другими законами. Заметим, что в отношении юридических лиц публичного права, которые не являются субъектами хозяйствования, эти вопросы остаются урегулированными лишь фрагментарно.
3. По общему правилу, государство может создавать юридические лица частного права. Иное может быть установлено законом не только в виде прямого запрета, но и, например, путем определения исключительного круга субъектов, которые могут быть учредителями соответствующих юридических лиц.
4. Государство выступает как субъект гражданского права в отношениях наследования (ч. 1 ст. 1235 ГК), отношениях, связанных с обращением в собственность государства сокровища (ст. 343 ГК), отношениях, возникающих по поводу выкупа памятников истории и культуры, содержащихся бесхозяйственно (ст. 352 ГК).
5. Государство является кредитором лицом, которому принадлежат вещные права на бюджетные средства. Непосредственно обслуживания Государственного бюджета осуществляет Государственное казначейство (ст. 48 Бюджетного кодекса [37]). Общая организация выполнения Государственного бюджета возлагается на Министерство финансов. Кабинет Министров обеспечивает выполнение Государственного бюджета (ст. 47 Бюджетного кодекса).
6. Согласно части второй ст. 57 Закона «О банках и банковской деятельности» [163] государство гарантирует сохранность вкладов и ценных бумаг физических лиц в Государственном сберегательном банке Украины. В соответствующих случаях возможно предъявление связанных с этим требований к государству, поскольку возмещение физическим лицам должно осуществляться за счет Государственного бюджета. Интересы государства в суде должен
представлять соответствующий орган Государственного казначейства. На основании решения суда денежная сумма должна быть взыскана с государственного бюджета, а в орган Государственного казначейства должна быть возложена обязанность перечислить денежную сумму из бюджета. Следует, однако, учитывать, что, возлагая на государство обязанность гарантировать сохранность вкладов и ценных бумаг граждан в Государственном сберегательном банке, законодатель не предусмотрел ответственности за обесценивание вкладов и ценных бумаг вследствие инфляции и изменения курса валют.
7. Государство является субъектом гражданского права - стороной в правоотношениях по возмещению материального и морального ущерба, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Для граждан Украины является необычным ставить вопрос об ответственности государства перед ними. Даже для профессионалов это кажется слишком вызывающим. Поэтому рекомендуется подавать в суд
НЕ исковое заявление о возмещении вреда в случаях, рассматриваемых а заявление, что как позволяет не называть ответчика. Это - вполне неправильная позиция. Во-первых, такие споры рассматриваются в порядке гражданского производства. Поэтому в суд должна подаваться исковое заявление. Во-вторых, если в исковом заявлении не указано точное название ответчика и его местонахождение, суд оставляет заявление без рассмотрения, а затем, если недостатки искового заявления не будут исправлены, она подлежит возврату истцу (ст. 137, 139 ГПК [44]).
Поскольку стороной в правоотношениях по возмещению вреда в случаях, рассматриваемых является государство, то она - государство (Украина) - и должна называться в исковом заявлении в качестве ответчика. Далее в заявлении должен быть назван государственный орган, уполномоченный представлять интересы государства. Поскольку речь идет о возмещении ущерба за счет государственного бюджета, интересы государства в таком процессе должно представлять Государственное казначейство. В решении суда будет явно не-достаточным указания типа «взыскать за счет государственного бюджета 1000 гривен в пользу Петренко Петра Петровича в порядке возмещения вреда». Такое решение будет невозможно выполнить. Поэтому в судебном решении также должно быть указано на обязанность Государственного казначейства провести выплату (перечисление) денежной суммы истцу.
Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции [1], положения ст. 32 Закона «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» и ст. 25 Закона «О Государственном бюджете Украины на 2001 год», согласно которым за счет средств на содержание судов, Генеральной прокуратуры Украины, Службы безопасности Украины, Министерства внутренних дел Украины осуществляется возмещение ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями органов дознания, предварительного (досудебного) следствия , прокуратуры и суда, поскольку возмещение должно осуществляться за счет государства [238].
8. На основании ст. 56 Конституции, в соответствии с решением Конституционного Суда [236] не должна распространяться на юридических лиц, каждый имеет право на возмещение за счет государства материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездействием органов государственной власти, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий. Изложенная норма, формулируется
в Конституции, дает основания для вывода о том, что стороной в таких правоотношениях признается государство, а не органы исполнительной власти. Юридические лица в подобных случаях не может обращаться с требованиями к государству. Стороной в правоотношениях по возмещения вреда с участием потерпевшего - юридического лица будет соответствующий государственный орган, если иное не установлено специальным законом. В силу социалистических традиций смотреть на положение Конституции как на чисто декларативные положения, не имеющие признаков правового регулятора, у нас стараются не замечать в. 56 Конституции. Тем вре-менем, законодатель последователен в проведении принципа ответственности. Об этом говорится в ст. 49 Закона «О местных государственных администрациях» [128], которая предусматривает возмещение за счет государства ущерба, причиненного действиями или бездействием должностных лиц местных государственных администраций при осуществлении ими своих полномочий. Пред-виданное также возможность предъявления государством регрессного требования к должностному лицу в связи с возмещением ущерба в указанных случаях.
Общие правила об ответственности государства за вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными действиями или бездействием государственных органов, их должностных и служебных лиц установлены ст. 1173, 1174 ГК. Кроме того, на государство предполагается возложить обязанность возмещения имущественного ущерба, причиненного имуществу физического лица вследствие преступления, если не установлено лицо, совершившее преступление, или если оно является неплатежеспособным (ст. 1173 ГК). При таких условиях на государство предполагается возложить обязанность возмещения имущественного и морального вреда, причиненного увечьем, другим повреждением здоровья или смертью (ст. 1207 ГК).
9. В силу специальных правил государство может нести ответственность и перед юры емым лицами. Статья 13 Закона «О государственной налоговой службе в Украине» [81] устанавливает ответственность государства за ущерб, причиненный действиями должностных лиц органов государственной налоговой службы. Статья 25 того же Закона предусматривает обязанность государства возмещать ущерб, причиненный должностными и служебными лицами налоговой милиции. Статья 34 Закона «О внешнеэкономической деятельности» [48] устанавливает, что Украина как государство несет имущественную ответственность в полном объеме перед субъектами внешнего ньоекономичнои деятельности и иностранными субъектами хозяйственной деятельности за все свои действия, противоречащие действующим законам Украины и вызывают убытки, моральный ущерб. Украина как государство отвечает за действия, указанные в настоящей статье, всем своим имуществом.
10. Ярко выраженный статус государства как субъекта гражданского права в постановлении Кабинета Министров «О гарантии освобождения участников реализации Плана мероприятий на объекте« Укрытие »от гражданской ответственности за ядерный ущерб» [293]. Согласно этому постановлению Украина приняла на себя ответственность за неотложную выплату в валюте денежных сумм в порядке возмещения ядерного ущерба,
причиненного субъектами, выполняющие работы или иным образом участвуют в деятельности согласно Рамочного соглашения между Украиной и Европейским банком реконструкции и развития относительно деятельности Чернобыльского фонда «Укрытие» в Украине [21]. Вы-значений и международный арбитражный суд, будет рассматривать споры между Украиной и названными субъектами. Это - Арбитражный суд в городе Стокгольме, который должен будет рассматривать споры согласно арбитражным правилам UNCITRAL. При этом Украина отказывается от защиты ссылкой на суверенный иммунитет.
11. Украина как государство называется стороной в договорах о разделе продукции в ст. 4 Закона «О соглашениях о разделе продукции» [138]. Правда, для самого законодателя признание государства стороной договора является несколько необычным. Поэтому уже в ст. 5 названного Закона как стороны таких договоров называются Кабинет Министров Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым, орган местного самоуправления, на то
ритории которого размещены участки недр, передаваемых в пользование на условиях соглашения о разделе продукции. Но содержание названного Закона дает основание для вывода о том, что даже в случае заключения договора органом местного самоуправления, он должен быть заключен от имени государства. Причем в договорах о разделе продукции, заключаемых с участием иностранного инвестора, должна предусматриваться отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного иска и исполнения судебного решения. Это положение Конституционный Суд признал неконституционным только в части безусловной отказа государства от судебного иммунитета. Включение же такого условия к содержанию договоров суд признал допустимым [239].
12. Украина выступает субъектом гражданского права в отношениях займа. Средства, которые поступают от размещения облигаций внутреннего государственного займа, зачисляются в государственный бюджет (п. 5 Основных условий выпуска и порядка размещения облигаций внутреннего государственного займа 1999). Министерство финансов от имени Кабинета Министров выступает гарантом своевременного погашения облигаций (п. постановления Кабинета
Министров «О выпуске облигаций внутреннего государственного, займа 1999» [291]). Итак, государство и Министерство финансов как орган, действующий от его имени, должны быть признаны обязанными в правоотношениях по поводу государственного займа. В случае предъявления владельцем облигаций иска в деле как ответчик должно участвовать и Государственное казначейство, поскольку спор возник о взыскании денежных сумм из государственного бюджета.
13. На основании части первой ст. 11 Закона «О залоге» [64] государство может быть стороной договора залога (залогодателем или залогодержателем).
14. Декрет Кабинета Министров «О предоставлении государственных гарантий иностранных кредитов, предоставляемых Украине согласно международным договорам» [234] стороной в таких правоотношениях называет непосредственно Украины. От имени государства при этом выступает Кабинет Министров (ст. 1 Декрета). В тексте Декрета говорится о том, что Кабинет Министров от имени Украины выступает «гарантом». Но термин «гарант» здесь означает только орган, который наделен полномочиями выступать от имени государства, несет обязанность по возврату суммы полученных кредитов. Что касается собственно Кабинета Министров, то ни Конституция, ни законы не признают даже его статуса как юридического лица.
15. Развитие законодательства в направлении более широкого и определенного привлечения государства в имущественные отношения, регулируемые Гражданским кодексом, проявился в ст. 2 Закона «О государственном заказе для удовлетворения приоритетных государственных потребностей» [95]. Первоначальная редакция этой статьи признавала Кабинет Министров гарантом по обязательствам государственных заказчиков. 21 декабря 1999 в ст. 2 Закона «О государственном заказе для удовлетворения приоритетных государственных потребностей» внесены изменения, согласно которым гарантом по обязательствам государственных заказчиков признанное государство.
16. Путем принятия специального Закона «О государственных гарантиях восстановления сбережений граждан Украины» [106] установлены обязательства государства перед граж-дянам Украины, иностранными гражданами и лицами без гражданства, на 2 января 1992 имели денежные сбережения в учреждениях Сберегательного банка СССР и учреждениях государственного страхования СССР или облигации государственного беспроцентного займа 1990 p., облигации Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 p., государственные казначейские обязательства СССР и сертификаты Сберегательного банка СССР. Государство обязано обеспечить сбережения, восстановить их реальную стоимость и гарантировать их компенсацию. Все перечисленные сбережения восстанавливаются в соотношении одна гривна пять копеек на один рубль по состоянию на 1 октября 1996 p., А последующая индексация будет осуществляться при выдаче вкладов, страховых взносов, погашении ценных бумаг в соответствии с индексом инфляции. Индексации подлежат также денежные сбережения граждан Украины, которые были размещены в учреждениях Сберегательного банка и бывшего Укргосстраха о
течение 1992 - 1994 лет при условии, если они находились в указанных учреждениях не менее одного календарного года в течение 1992 - 1995 лет.
Общая сумма обязательств государства перед гражданами составляла на день принятия упомянутого Закона 131 млрд 96 млн грн. За счет индексации она значительно увеличилась.
17. Определенный гражданско-правовое содержание является в праве управления имуществом, остается за государством в случае предоставления государственного имущества юридическим лицам публичного права в хозяйственное ведение или оперативное управление. Эти права осуществляют министерства и другие подведомственные Кабинету Министров органы исполнительной власти (ст. 4 Закона «Об управлении объектами государственной собственности» [224]).