Комментарий :
Законодательное определение приватизации содержится в Законе Украины "О приватизации государственного имущества" от 04.03.92 г. Согласно этому закону под приватизацией понимается отчуждение имущества, находящегося в государственной собственности, и имущества, принадлежащего Автономной Республике Крым, в пользу физических и юридических лиц , которые могут быть покупателями, с целью повышения социально-экономической эффективности производства и привлечения средств на структурную перестройку экономики Украины (ст. 1 Закона).
Государственная программа приватизации определяет цели, приоритеты и условия приватизации, разрабатывается Фондом государственного имущества Украины и утверждается Верховной Радой Украины законом Украины один раз в три года не позднее чем за месяц до утверждения Государственного бюджета Украины на соответствующий год, но до начала следующего бюджетного года и действует до утверждения очередной Государственной программы приватизации. Сейчас действует Государственная программа приватизации, утвержденная Законом Украины "О государственной программе приватизации на 2000 - 2002 гг" от 18.05.2000 г.
Основными приоритетами приватизации является повышение эффективности производства и мотивации к труду, ускорения структурной перестройки и развития экономики Украины.
Решение о целесообразности, формы и сроки приватизации имущества коммунальной собственности, утверждение местных программ приватизации, а также перечня объектов коммунальной собственности, не подлежащих приватизации, принимаются исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета (п. 30 ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине").
Приватизация коммунального имущества осуществляется на основе программ приватизации, самостоятельно разработанных исполнительными органами местного самоуправления и утвержденных представительными органами территориальных общин. Следует заметить, что указанные программы приватизации коммунального имущества не включаются в состав программ приватизации объектов государственной собственности. Кроме того, органам государственной власти запрещается устанавливать обязательные задания по приватизации объектов права коммунальной собственности. Органы местного самоуправления самостоятельно создают органы приватизации объектов права коммунальной собственности и управляют ими.
Имущество коммунальной собственности не может быть приватизировано или иным способом отчуждено, если следствием этого станет сокращение объема и ухудшению качества услуг, предоставляемых населению этими объектами (п. 7 ст. 60 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине").
Согласно п. 6 ст. 60 этого Закона средства от приватизации объектов права коммунальной собственности зачисляются исключительно в местные бюджеты развития и направляются на инвестиции и послеприватизационной поддержки предприятий. Поступления в бюджет развития местных бюджетов включают, в частности, средства от отчуждения имущества, находящегося в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 71 Бюджетного кодекса Украины).
Согласно ч. 4 ст. 3 Закона Украины "О приватизации государственного имущества" отчуждение имущества, являющегося коммунальной собственностью, регулируются положениями настоящего Закона, других законов по вопросам приватизации и осуществляется органами местного самоуправления. Продажа такого имущества осуществляют органы, созданные соответствующими местными советами. Указанные органы действуют в пределах полномочий, определенных соответствующими местными советами и есть им подчиненными, подотчетными и подконтрольными (п. 7 ст. 7).
Не трудно заметить, что приведенные статьи автоматически включают коммунальную собственность в состав государственного. Ведь, исходя из самого названия Закона, им должны быть урегулированы вопросы приватизации лишь объектов государственного имущества. В свое время указанная проблема стала основанием для обращения тогдашнего Президента Украины с конституционным представлением относительно соответствия указанных положений этого Закона Конституции Украины (Решение Конституционного Суда Украины N 9-рп N 1-8/98 от 01.07.98 г. (дело о приватизации государственного имущества) .
Согласно Конституции Украины правовой режим собственности должно устанавливаться исключительно законами Украины (ч. 1 ст. 92). С принятием Основного Закона коммунальная собственность приобрела статус самостоятельной формы права собственности, на конституционном уровне ее принципиально отделено от государственной собственности, управления этой формой собственности осуществляется непосредственно территориальными общинами или созданными ими органами.
Исследовав материалы дела, Конституционный Суд Украины установил, что положение ч. 4 ст. 3 и ч. 7 ст. 7 Закона Украины "О приватизации государственного имущества" таковы, что отвечают Конституции Украины, поскольку в указанных нормах содержится ссылка на соответствующую компетенцию органов местного самоуправления по вопросам отчуждения коммунальной собственности. При отсутствии отдельного законодательного акта о приватизации объектов коммунальной собственности включение этих вопросов в закон, регулирующий приватизацию государственного имущества, не является основанием для признания его соответствующих положений неконституционными, поскольку право субъектов коммунальной собственности не нарушено.
Рассматриваемое решение было принято еще 01.07.98 г., однако никаких законодательных изменений в этой сфере сделано не было. К сожалению, решение Конституционного Суда Украины является окончательным и не может быть обжаловано. Впрочем, по нашему мнению, основания обращения тогдашнего президента Украины были в достаточной степени обоснованы и заслуживали положительное решение дела.
Круг субъектов приватизационных отношений определяется ст. 6 Закона Украины "О приватизации государственного имущества" в форме исчерпывающего перечня, в который входят органы приватизации, покупатели (их представители) и посредники. Продавцами государственного и коммунального имущества выступают государственные органы приватизации, Фонды коммунального имущества и их отделения соответственно. Относительно покупателей, то упомянутым Законом в ст. 8 определено общее круг лиц, которые могут выступать покупателями в приватизационных отношениях, это - граждане Украины, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, зарегистрированные на территории Украины, юридические лица других государств. Кроме того, дается перечень лиц, покупателями быть не могут. Относительно физических лиц речь идет о работниках государственных органов приватизации (кроме случаев использования ими приватизационных бумаг). Абзац 4 ч. 2 ст. 5 Закона Украины "О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)" из числа лиц, которые могут быть покупателями, исключено тех, которым законодательством запрещено заниматься предпринимательской деятельностью (ч. 4 ст. 43 ГК Украины). Упомянутая ст. 5 не предусматривает также участия посредников в малой приватизации. Относительно юридических лиц также действуют определенные ограничения. Не могут быть покупателями юридические лица, в имуществе которых доля государственной собственности превышает 25%, юридические лица, имущество которых находится в коммунальной собственности; органы государственной власти; органы местного самоуправления.
К объектам государственной собственности, подлежащих приватизации, относятся:
- Предприятия (цеха, производства, участки, другие подразделения, если в случае их выделения в самостоятельные предприятия не нарушается технологическое единство производства по основной специализации предприятия, из структуры которого они выделяются) как единые имущественные комплексы, в состав которых входят все виды имущества, предназначенные для их деятельности, которые определены ГК Украины;
- Объекты незавершенного строительства и законсервированные объекты;
- Акции (доли, паи), принадлежащие государству в имуществе хозяйственных обществ и других объединений;
- Земельные участки, на которых расположены объекты, подлежащие приватизации. Приватизации не подлежат объекты, имеющие общегосударственное значение, а также казенные предприятия.
К объектам, которые имеют общегосударственное значение, относятся имущественные комплексы предприятий, их структурных подразделений, основным видом деятельности которых является производство товаров (работ, услуг), имеющих общегосударственное значение. Общегосударственное значение имеют:
а) объекты, которые обеспечивают выполнение государством своих функций, обеспечивают обороноспособность государства, его экономическую независимость, и объекты права собственности Украинского народа, имущество, составляющее материальную основу суверенитета Украины, в частности:
- Имущество органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, имущество Вооруженных Сил Украины (кроме имущества, по которому этим Законом установлено особенности приватизации), Службы безопасности Украины, Государственной пограничной службы Украины, правоохранительных и таможенных органов;
- Недра, полезные ископаемые общегосударственного значения, водные ресурсы и другие природные ресурсы, которые являются объектами права собственности Украинского народа;
- Имущественные комплексы предприятий с лесовосстановления, лесоразведения и охраны леса, лесничества, их подразделения;
- Сортоиспытательной станции, участки, другие организации по экспертизе сортов растений;
- Золотой и валютный фонды и запасы, государственные материальные резервы;
- Эмиссионная система, имущественные комплексы предприятий и учреждений, обеспечивающих выпуск и хранение денежных знаков и ценных бумаг;
- Радиотелевизионные передающие центры, а также объекты, обеспечивающих связью органы законодательной и исполнительной власти;
- Государственные радиоканалы и телевизионные каналы;
- Средства правительственного, фельдъегерской и специальной связи;
- Другие объекты права государственной собственности, которые обеспечивают выполнение государством своих функций;
б) объекты, деятельность которых обеспечивает социальное развитие, сохранение и повышение культурного, научного потенциала, духовных ценностей, в частности:
- Объекты Национального космического агентства Украины при Кабинете Министров Украины;
- Архивы;
- Имущественные комплексы учреждений Национальной академии наук Украины по основным направлениям исследований;
- Объекты культуры, искусства, архитектуры, мемориальные комплексы, заповедники, парки и т. д. общенационального значения;
- Объекты образования, физической культуры, спорта и науки, финансируемых из государственного бюджета;
в) объекты, контроль за деятельностью которых со стороны государства гарантирует защиту граждан от последствий влияния неконтролируемого изготовления, использования или реализации опасной продукции, услуг или опасных производств, в частности:
- Имущественные комплексы предприятий по изготовлению и ремонту всех видов оружия, которое есть на вооружении Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности Украины;
- Имущественные комплексы предприятий по выпуску наркотических, бактериологических, биологических, психотропных, сильнодействующих химических и ядовитых средств (кроме аптек);
- Имущественные комплексы предприятий, обеспечивающих деятельность в сфере оборота оружия и радиоактивных веществ;
- Защитные сооружения гражданской обороны;
- Полигоны, строения, сооружения и оборудование для захоронения твердых промышленных и бытовых отходов, скотомогильники;
г) объекты, которые обеспечивают жизнедеятельность государства в целом, в частности:
- Структурные подразделения имущественных комплексов, обеспечивающих постоянное размещение и хранение государственных резервов и мобилизационных запасов;
- Пенитенциарные учреждения;
- Имущественные комплексы предприятий геологической, картографической, гидрометеорологической служб, службы контроля за состоянием окружающей природной среды;
- Объекты государственных систем стандартизации, метрологии и сертификации продукции;
- Имущественные комплексы предприятий авиационной промышленности;
- Автомобильные дороги, кроме тех, которые принадлежат предприятиям до первого разветвления их за пределами территории этих предприятий;
- Имущественные комплексы предприятий, которые осуществляют производство основной железнодорожной техники (электровозы, тепловозы, дизель-поезда, вагоны);
- Имущественные комплексы предприятий железнодорожного транспорта с их инфраструктурой;
- Метрополитен, городской электротранспорт;
- Имущество, которое обеспечивает целостность объединенной энергетической системы Украины и диспетчерское (оперативно-технологическое) управление, магистральные и межгосударственные электрические сети;
- Атомные электростанции, гидроэлектростанции с дамбами, обеспечивающих водоснабжение потребителям и проведение гидромелиоративных работ, теплоэлектроцентрали;
- Магистральные нефте-и газопроводы и магистральный трубопроводный транспорт, обслуживающие потребности государства в целом, подземные нефте-и газохранилища;
- Транспортные средства специального назначения, обеспечивающих выполнение работ, связанных с ликвидацией пожаров, последствий стихийных бедствий;
- Объекты инженерной инфраструктуры и благоустройства городов, включая сети, сооружения, оборудование, связанные с поставкой потребителям воды, газа, тепла, а также отводом и очисткой сточных вод;
- Имущественные комплексы структурных подразделений хлебоприемных и хлебозаготовительных предприятий, обеспечивающих размещение и хранение мобилизационных запасов и имущество хлебоприемных и хлебозаготовительных предприятий, входящий в уставный капитал ГАК "Хлеб Украины";
- Имущественные комплексы предприятий соляной промышленности;
- Акватории портов, причалы всех категорий и назначений, причальные в портах и ??гидрографические сооружения, набережные причалов, защитные сооружения и системы сигнализации, портовые системы инженерной инфраструктуры и сооружения связи, энерговодообеспечение и водоотведения, автомобильные дороги и железнодорожные пути (до первого разветвления за пределами территории порта), учебный и гидрографический флот, имущественные комплексы судоходных инспекций;
- Водохранилища и водохозяйственные каналы комплексного назначения, межхозяйственные мелиоративные системы, гидротехнические защитные сооружения;
- Имущественные комплексы предприятий, производящих спирт, вина и ликеро-водочные изделия;
- Крематории, кладбища.
Исчерпывающий перечень способов приватизации имущества определен ст. 15 Закона Украины "О приватизации государственного имущества", ст. 3 Закона Украины "О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)", соответствующими статьями Закона Украины "Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе" и Государственной программой приватизации на 2000 - 2002 гг Осуществление приватизации способом, не предусмотренным действующим законодательством для данного объект объекта, является основанием для признания сделки приватизации недействительной. Например, если приватизация объекта аренды осуществляется не путем выкупа арендного имущества, то этот объект должен быть выставлен на аукцион или конкурс. Другие, неконкурентные способы продажи имущества могут применяться только к объектам, продажа которых не состоялся указанным конкурентными способами.
Статья 3 Закона Украины "О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)" предусматривает три способа малой приватизации - выкуп, продажа на аукционе, по конкурсу. Нормы, регламентирующие эти отношения, содержащиеся в нормативно-правовых актах по вопросам приватизации - законах, указах Президента Украины, приказах Фонда государственного имущества, местных органов приватизации и т. д.. Анализ этих актов свидетельствует о наличии конкурентных и неконкурентных способов приватизации, а также особого режима приватизации, осуществляется членами трудового коллектива предприятия - объекта приватизации.
Из ч. 5 ст. 7 этого Закона следует, что орган приватизации обязан рассмотреть заявление покупателя и не позднее чем через месяц уведомить его о результатах рассмотрения. Отказ в приватизации возможна лишь при наличии оснований, исчерпывающий перечень которых предусмотрен в этой статье Закона. Если оснований для отказа нет, орган приватизации включает конкретные предприятия в перечень объектов приватизации и направляет этот перечень в орган, который его утверждает. Целесообразность применения того или иного способа приватизации определяется этим органом самостоятельно, кроме случаев, определенных законами. В частности, выкуп применяется в случаях, предусмотренных ст. 11 Закона и другими законами, и есть в таком случае обязательным для органов приватизации и органов, которые утверждают перечень объектов малой приватизации. Именно поэтому положение ч. 5 ст. 7 Закона следует понимать таким образом, что орган приватизации, получивший заявление от покупателя, обязан рассмотреть ее и в случае отсутствия оснований для отказа включить конкретное предприятие в перечень объектов, подлежащих приватизации в установленный способ, или отказать в приватизации.
При этом несоблюдение органом приватизации сроков рассмотрения заявления покупателя, а также включение предприятия в другое, чем предложено покупателем, перечень объектов приватизации не могут рассматриваться как отказ в приватизации.
Так, положения ст. 7 Закона обязывают органы приватизации и органы, по их представлению утверждают перечень объектов малой приватизации, рассмотреть заявление покупателя, но не обязывают удовлетворить ее по конкретному способу приватизации объекта, если иное не предусмотрено законом (Решение Конституционного Суда Украины N 14-рп/2000 от 13.12.2000 г. (дело об определении способа малой приватизации).
Создание коллективных предприятий, хозяйственных обществ, кроме открытых акционерных обществ, в процессе приватизации имущества государственных предприятий (за исключением объектов малой приватизации) не допускается. Приватизация законсервированных объектов и объектов незавершенного строительства, предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, гостиничного хозяйства, туристического комплекса осуществляется путем: продажи на аукционе, по конкурсу; выкупа.
Приватизация указанных объектов осуществляется в порядке, предусмотренном Законом Украины "О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)" и Государственной программой приватизации.
По решению органов приватизации законсервированные объекты и объекты незавершенного строительства могут передаваться на условиях соответствующего договора лицам, которые могут быть покупателями в соответствии с настоящим Законом, для завершения строительства или вноситься в уставный капитал хозяйственного общества как государственная доля с последующей ее приватизацией в порядке , установленном законодательством Украины. Приватизация имущества небольших государственных предприятий (объектов малой приватизации) осуществляется согласно Закону Украины "О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)".
Согласно Закону Украины "О приватизации государственных предприятий", приватизация сданных в аренду единых имущественных комплексов государственных предприятий, организаций и их структурных подразделений, кроме небольших государственных предприятий, осуществляется путем продажи принадлежащих государству акций открытых акционерных обществ (далее - общества), учрежденных государственными органами приватизации и арендаторами. После утверждения плана приватизации учредители в десятидневный срок принимает решение о создании общества, утверждают его устав и в установленном порядке подают документы в местный орган исполнительной власти для государственной регистрации общества. Плата за регистрацию общества не взимается.
При преобразовании арендных предприятий в открытые акционерные общества его учредителями выступают со стороны государства соответствующий государственный орган приватизации, а со стороны арендатора - хозяйственное общество, созданное арендаторами.
До завершения продажи акций, предусмотренного планом размещения акций (планом приватизации), и до первого общего собрания акционеров приватизированного предприятия руководство предприятия возлагается на администрацию арендного предприятия, которое приватизируется. С момента регистрации общества договор аренды считается расторгнутым, деятельность предприятия, созданного на базе арендованного имущества, или любого субъекта предпринимательской деятельности, который арендует имущество, прекращается, общество становится правопреемником прав и обязанностей арендатора. В уставный капитал общества вносится государственное имущество, сданное в аренду (за исключением имущества, не подлежащего приватизации или в отношении которого установлен особый порядок приватизации), и имущество, являющееся собственностью арендатора. На стоимость своего вклада арендатор получает акции созданного общества.
Продажа акций, принадлежащих государству, осуществляется государственными органами приватизации в соответствии с законодательством о приватизации. Члены организации арендаторов, члены трудового коллектива предприятия, созданного арендатором, а также бывшие работники объекта приватизации, которые вышли на пенсию, уволенные на основании п. 1 ст. 40 Кодекса законов о труде Украины и не работают с момента увольнения на других предприятиях, лица, имеющие право в соответствии с законодательством вернуться на предыдущее место работы на данном предприятии, и инвалиды, уволенные в связи с увечьем или профессиональным заболеванием, имеют право на приобретение акций за средства согласно ст. 25 настоящего Закона.
Если стоимость имущества, вносимого арендатором (организацией арендаторов или хозяйственным обществом, созданным членами трудового коллектива приватизируемого) в уставный капитал общества составляет менее 25 процентов его уставного капитала и с учетом стоимости акций, приобретенных ими, не превышает этого размера, члены организации арендаторов (члены трудового коллектива предприятия - учредители хозяйственного общества, которое является арендатором) имеют право на дополнительное приобретение за счет акций, находящихся в государственной собственности, по их номинальной стоимости в пределах 25 процентов уставного капитала общества, но не более 30 необлагаемых минимумов доходов граждан на каждого члена организации арендаторов (члена трудового коллектива предприятия - основателя хозяйственного общества, которое является арендатором).
В случае отказа арендатора выступить учредителем акционерного общества приватизация имущества, сданного в аренду, осуществляется без его согласия в порядке, определенном ст. 18 настоящего Закона.
Договор аренды сохраняет действие для нового владельца приватизированного имущества. Арендатор имеет право на выкуп объекта аренды, если это предусмотрено договором аренды, заключенным до вступления в силу Закона Украины "Об аренде государственного имущества".
Арендатор осуществляет выкуп объекта аренды в соответствии с законодательством и договором аренды. Условия выкупа (цена, порядок, сроки, средства платежа) определяются в договоре аренды. Цена объекта аренды определяется согласно ст. 20 настоящего Закона.
Арендатор имеет право отказаться от осуществления предусмотренного в договоре права на выкуп.
Что касается продажи акций и долей (паев), принадлежащих государству в имуществе хозяйственных обществ, то Закон определяет следующие особенности:
1) При преобразовании государственного предприятия в акционерное общество в процессе приватизации его учредителем выступает государственный орган приватизации, который действует в пределах полномочий, предусмотренных законодательством.
К учредителей такого общества не применяются ограничения, предусмотренные ч. 1 ст. 30 Закона Украины "О хозяйственных обществах".
2) Учредитель акционерного общества устанавливает в соответствии с планом приватизации (плана размещения акций) способы, объем и сроки продажи акций. При преобразовании государственных предприятий в акционерные общества в соответствии с настоящим Законом могут выпускаться только простые именные акции.
3) Работники предприятия, имущество которого приватизируется, имеют право объединиться согласно ст. 8 этого Закона для выкупа контрольного пакета акций.
4) Продажа акций учредителем акционерного общества осуществляется на конкурсной основе, кроме случаев, предусмотренных законодательством.
5) Созданное согласно этой статье акционерное общество является правопреемником предприятия, которое приватизируется.
6) Продажа акций (долей, паев), принадлежащих государству в имуществе предприятий со смешанной формой собственности, осуществляется с учетом законодательства и учредительных документов этих предприятий.
Если продажа осуществляется не на конкурсной основе, то стоимость этих акций (долей, паев) определяется путем проведения независимой оценки.
7) По решению государственного органа приватизации до начала продажи акций открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации и корпоратизации, а в других случаях - по решению высшего органа открытого акционерного общества в уставный капитал этого общества может дополнительно вноситься имущество, приобретенное предприятием в период между датой оценки размера уставного капитала и датой государственной регистрации открытого акционерного общества, безосновательно исключено имущество и имущество, по которому снят запрет на приватизацию.
Порядок оценки стоимости имущества, дополнительно вносится в уставный капитал общества, определяется по методике, утверждаемой Кабинетом Министров Украины.
Дополнительная эмиссия акций на стоимость имущества, дополнительно внесенного в уставный капитал общества, осуществляется открытыми акционерными обществами, созданными в процессе приватизации и корпоратизации, в порядке, определенном Государственной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку.
Продажа акций дополнительной эмиссии осуществляется государственными органами приватизации конкурентными способами.
В отдельных отраслях народного хозяйства законом могут быть определенные особенности приватизации имущества государственных предприятий. С целью технического перевооружения и восстановления производства, улучшение финансово-экономического состояния предприятий Вооруженных Сил Украины имущество таких предприятий, которое является единым имущественным комплексом, может корпоратизироваться. Приватизация таких предприятий осуществляется с сохранением в государственной собственности 51 процента акций. Отдельными законами Украины определяется порядок корпоратизации и приватизации указанных предприятий. Объекты топливно-энергетического комплекса, за исключением тех, которые не подлежат приватизации согласно этому Закону, приватизируются в порядке, установленном отдельным законом об особенностях приватизации имущества предприятий топливно-энергетического комплекса.
По согласованию с Кабинетом Министров Украины приватизируемых имущественные комплексы:
- Предприятий-монополистов на рынке соответствующих товаров Украины, признанных такими в установленном порядке;
- Предприятий военно-промышленного комплекса, подлежащих конверсии согласно соответствующей программе;
- Предприятий, приватизация которых осуществляется с привлечением иностранных инвестиций по международным договорам Украины;
- Других объектов, отнесенных Государственной программой приватизации к группе Г.
Перечень объектов, отнесенных Государственной программой приватизации к группе Г и приватизация которых осуществляется с привлечением иностранных инвестиций, утверждается Верховной Радой Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Перечень объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации, утверждается Верховной Радой Украины по представлению Кабинета Министров Украины. Здания (сооружения, помещения) по желанию покупателя приватизируются вместе с объектами приватизации, что в них расположены, если на это нет прямого запрета соответственно Фонда государственного имущества Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым. При наличии такого запрета указанные здания (сооружения, помещения) передаются владельцам приватизированных объектов по их желанию в аренду на срок не менее 10 лет.
В нежилых помещениях здания, которые являются государственной собственностью, размещается два или более государственных или основанных на аренде государственного имущества предприятий, то в случае принятия решения о приватизации одного или нескольких из них занимаемые ими помещения, при отсутствии запрета на приватизацию этого здания, приватизируются вместе другим имуществом предприятия после закрепления за названными сопользователями занимаемых ими помещений на праве хозяйственного ведения, оперативного управления или на договорных началах. В процессе приватизации государственного и коммунального предприятия права работников предприятия, которое приватизируется, гарантируются законом.