Приняв Закон о ГЧП, Украина сделала шаг навстречу большому инвестиционному будущему
1 июля 2010 года Верховная Рада Украины приняла в целом долгожданный проект Закона «О государственно-частном партнерстве» (далее – Закон о ГЧП). Это событие не могло остаться незамеченным в юридическом мире, именно поэтому ЮФ «Magisters» провела обсуждение принятого проекта Закона о ГЧП, пригласив на дискуссию ведущего эксперта в области инфраструктуры и ГЧП в России и СНГ, руководителя российской практики слияния, поглощения и корпоративного права «Magisters» Кирилла Ратникова.
Несмотря на то что проект Закона все еще не подписан Президентом (вступает в силу по истечении трех месяцев после официального опубликования), уже сам факт его принятия говорит о политической воле строить инфраструктурные объекты совместно с субъектами частного сектора экономики и объективно открывает дорогу для большого инвестиционного будущего страны.
Что же представляет собой ГЧП?
Общепринятого определения данного термина нет. Как указал г-н Ратников, определение ГЧП зависит исключительно от политики, которую проводит государство. Однако общие характеристики ГЧП все же выделить можно. В частности г-н Ратников считает, что любой крупный инфраструктурный объект, строительство которого государство не имеет возможности профинансировать, становиться целью для ГЧП (к примеру, строительство гидроэлектростанции, дороги, системы водоочистки). Другими словами любой проект, где государство предоставляет свои услуги, может стать объектом ГЧП.
ГЧП по сути является партнерским договором между государством и частным сектором, где частный сектор (как к слову и указано в принятом проекте Закона) приносит свои знания, опыт и привлекает финансирование, а государство, в свою очередь, предоставляет социальную услугу и предоставляет гарантии по кредитам. Согласно принятому проекту Закона ГЧП может принимать форму договора концессии, договора о совместной деятельности, договора о разделе продукции и т. п., впрочем форму договора определяет орган, принявший решение об осуществлении ГЧП.
Объектом ГЧП может стать практически любой проект строительства, на реализацию которого у государства нет достаточного объема средств
Если говорить о сфере применения ГЧП, то она практически не ограничена. ГЧП применимо как при строительстве дорог, так и при строительстве заводов мусоропереработки, водоочистки и т. д. Единственным ограничением для ГЧП являются те виды деятельности, которые согласно законодательству могут осуществлять только государственные предприятия.
Как ГЧП работает в России и СНГ
Уинстон Черчилль говорил: «В России нет дорог, есть только направления», и с ним, пожалуй, трудно не согласиться. Эта фраза четко отображает не только инфраструктуру России, но и всего СНГ. Такая ситуация сложилась потому, что у государства нет достаточных денежных ресурсов для того, чтобы развивать транспортную инфраструктуру. К сожалению, таких возможностей нет ни у Украины, ни у России, ни у Казахстана. И в этой связи государство стоит перед выбором, состоящим из двух вариантов решения проблемы строительства: 1) госзакупки (классическая модель строек таких инфраструктурных моментов), при этом минусом данной модели является то, что деньги на строительство государство должно забюджетировать и вложить в строительство сразу; и 2) ГЧП, которое не требует выделения средств из государственного бюджета.
Россия и Казахстан уже давно пришли к тому, чтобы строить инфраструктурные объекты совместно с частным сектором. К примеру, совместно с частным сектором были построены дорога на Одинцово и аэропорт «Пулково» в Питере. На сегодняшний день также практически открывается транспортный коридор с Китаем, так как Казахстан строит прямую дорогу, связывающую страны. Также успешно осуществлены проекты по мусоропереработке в России и Белоруссии.
К слову, если посмотреть на опыт других стран, то совместные проекты являются чрезвычайно прибыльными. К примеру, аэропорт в Сиднее дает 3 % ВВП Австралии, так как вокруг аэропорта построено много объектов приносящих прибыль. А, как известно, успешный проект дает очень мощный толчок экономике.
Кто дает импульс началу сотрудничества?
По словам г-на Ратникова в разных странах сложились свои обычаи инициирования того или иного проекта ГЧП. К примеру, в Англии сложился деловой обычай, когда частный сектор приходит к государству и предлагает проекты (рынок частной финансовой инициативы по типу Англии сейчас пытается применить Казахстан). В России – наоборот. Государство выступило с инициативой построить объекты совместно с частным сектором. К примеру, государство приняло решение разработать Читинские месторождения, однако для того чтобы проект стал прибыльным, необходимо было построить железную дорогу. Так как средств на строительство ж/д у государства в полном объеме не было, государство попросило частный сектор поучаствовать в строительстве ж/д. В минусе не осталось ни государство, ни частный сектор (потраченные на строительство деньги включили в стоимость полезных ископаемых).
Проекты ГЧП могут быть инициированы как государством, так и частным сектором
По сути договор концессионный или договор ГЧП – матрица рисков, которые берет на себя как государство, так и частый сектор. Если брать любое концессионные соглашение, то по своей сути оно логично. Там есть преамбула, финансовое закрытие (привлечение денег), стройка, эксплуатация, расторжение договора (кто на себя берет риски). При этом стоит учесть, что политические риски тоже существуют, однако совершенно очевидно, что для инвестора должна быть создана инвестиционная привлекательность. Для бизнеса инвестиционная привлекательность в первую очередь означает наличие политической стабильности в стране. Для того чтобы в стране было возможным осуществлять проектное финансирование нужен специальный Закон о ГЧП.
Гарантии под ГЧП
Не стоит скрывать, что своих средств на осуществление крупных инфраструктурных проектов может не хватить не только о государства, но и у частного сектора. Поэтому по большей части частный сектор привлекает кредиты. Наиболее важным, пожалуй, моментом в ГЧП является государственное гарантирование возврата кредитов.
На сегодняшний день финансировать строительство любого инфраструктурного объекта стало сложнее, так как во всех странах наблюдается инфляция и банковский сектор фактически не готов выделять средства под инфраструктурные проекты. Вопрос валютных рисков тоже огромен и должен быть разрешен в ходе переговорного процесса, тем более что возможность хеджирования рисков есть всегда. В этой связи нужно отметить, что международные финансовые институты мировой банк, банк реконструкции и развития, международные финансовые корпорации, различные банки развития стали основным локомотивом инвесторов в ГЧП. Так как рынок долговых облигаций практически умер, ЕБРР и фининституты становятся главными игроками при осуществлении проектов ГЧП. Как показывает сегодняшняя практика для финансирования проектов нужно более чем три банка и прежде чем запустить проект, международные финансовые институты должны подтвердить, что проект их устраивает. Важную роль в инвестировании играют банки реконструкции и развития. В России такие банки уже созданы, к примеру, «Внешэкономбанк». В Казахстане уже существует 20 банков реконструкции и развития, что является дополнительным инструментарием при осуществлении проектов ГЧП.
Для успешного осуществления инвестиционных проектов ГЧП в стране должны быть созданы банки реконструкции и развития
Кроме того, очень важно, чтобы государство позаботилось о дополнительных гарантиях возврата кредитов, взятых под проекты ГЧП. Для этого в Госбюджете должны быть предусмотрены дополнительные средства для этих целей. Это отнюдь не значит, что эти деньги обязательно будут выплачены кредиторам, они являются лишь дополнительной гарантией к залогам, и прочим обеспечительным мерам для банков-кредиторов. К примеру, во Франции и Испании банки потребовали, чтобы правительство в законодательстве предусмотрело для них дополнительные гарантии в размере нескольких миллиардов евро, во Франции для вышеуказанных целей было забюджетировано 10 млрд. евро, а в Португалии 800 млн. (даже несмотря на то что страна фактически находится на грани дефолта).
Распределение рисков
При распределении рисков ГЧП стороны в основном руководствуются очень простой логикой: та сторона, которой сподручнее взять на себя риск, берет его на себя, таким образом создавая международный обычай делового оборота. К примеру, государство дает землю под проект и само занимается всем необходимым документальным обеспечением для реализации проекта (выделением земли, самовыкупом, передачей и утверждением документации на землю и т. д.). Частный сектор, в свою очередь, берет все остальные риски. Если привести примеры, то распределение рисков выглядит следующим образом:
1) при строительстве дороги государство и частный сектор договариваются, что весь трафик делиться по схеме 50 х 50. Если получили по формуле сверхприбыль, то частный сектор отчисляет какую-то часть государству. Если проект работает в убыток, тогда государство компенсирует какую-то часть частному сектору;
2) государство разрешает частному сектору увеличить тариф за проезд по дороге. В этом случае частный сектор не получает никакой компенсации у государства и риски ложатся на плечи частного сектора. Как показывает практика, такая схема работает даже более эффективно, чем указанная в первом случае.
Украина – не паханное поле
В связи с подготовкой к Евро-2012 правительство Украины могло бы плотно посотрудничать с частным сектором и построить инфраструктурные объекты совместно. Однако, как указал г-н Ратников, времени совсем мало и на строительство крупных инфраструктурных объектов по вышеуказанной схеме времени не хватит. В этой связи г-н Ратников посоветовал начать с проектов, состоящих из небольшого бюджета (200 – 300 млн.). Это, к примеру, могли бы быть пилотные проекты по мусоропереработке и водоочистке. Однако позднее Украина могла бы осуществить проекты строительства дорог, ГЭС, электростанций и т. д.
ВЫВОД:
Учитывая хроническую нехватку средств в Госбюджете на осуществление строительства инфраструктурных объектов, государство могло бы прекрасно сотрудничать с бизнесом на взаимовыгодных условиях. Как показывает практика других стран, совместные проекты строительства инфраструктурных объектов являются прибыльными как для государства, так и для бизнеса.