В то время как Генеральная прокуратура Украины устраивает по всей стране масштабные шоу, гоняя топ-коррупционеров вертолетами, Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (далее – ВССУ) решил также проявить инициативу и подготовил информационное письмо, которым разъяснил некоторые вопросы о привлечении к административной ответственности за коррупционные административные правонарушения.
Интересная статистика: в 2018 году рассмотрено 648,6 тыс. дел об административных правонарушениях, из них о правонарушениях, связанных с коррупцией, – только 2,1 тыс. дел.
А впрочем, даже несмотря на небольшое количество дел, производства по ст. ст. 172 4 – 172 9 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее – КУоАП) являются чрезвычайно важной составляющей борьбы с коррупцией, в частности, на бытовом уровне.
О декларациях
Очередная волна электронных деклараций государственных должностных лиц, которая в конце марта почти "потопила" сайт Национального агентства по вопросам предупреждения коррупции, поставила перед судами непростой вопрос: кого и за что привлекать к ответственности?
Ответам на эти вопросы ВССУ посвятил значительную часть письма.
Задайте свой вопрос юристу прямо сейчас!
Так, ВССУ пришел к выводу о том, что предметом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 172 6 КУоАП, является декларация, представленная за прошлый год или за период, не охваченный ранее поданными декларациями.
Объективная сторона указанного правонарушения заключается в несвоевременном представлении без уважительных причин такой декларации лицом, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления. К таким лицам согласно примечанию к ст. 172 6 КУоАП относятся лица, которые в соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 45 Закона Украины "О предупреждении коррупции" обязаны представлять декларацию лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления (перечень последних содержится в п. 1, пп. "а" и "в" п. 2, п. 5 ч. 1 ст. 3 указанного Закона).
Для правильной квалификации необходимо установить факт "несвоевременности" представления декларации, что, с точки зрения ВССУ, может вызвать определенные трудности. Если ч. 1 ст. 45 Закона Украины "О предупреждении коррупции" содержит указание на дату, до которой должна быть представлена декларация, то ч. 2 ст. 45 Закона, которой установлена обязанность представить декларацию за период, не охваченный ранее поданными декларациями, в случае прекращения деятельности такого указания уже не содержит.
Кроме того, внимание ВССУ привлек термин "прекращение", который по результатам тщательного и всестороннего анализа был признан тождественным термину "увольнение". Однако, по мнению ВССУ, это не касается судей, поскольку и Конституция Украины, и Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" эти сроки различают, следовательно, судьи, которые увольняются на основаниях, определенных ч. 6 ст. 126 Конституции Украины (которой закреплены основания прекращения полномочий судьи), не могут быть субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 172 6 КУоАП.
В свою очередь, обращаем внимание на то, что Закон Украины "О предупреждении коррупции" использует термин "прекращение деятельности", а не "прекращение полномочий", как Конституция Украины или Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей", на которые ссылается ВССУ. Прекращение полномочий является одним из оснований прекращения трудовых отношений (увольнения), поэтому ни о каких исключениях в отношении судей говорить нельзя.
Для квалификации также необходимо установить отсутствие уважительных причин несвоевременного представления, к которым, в частности, отнесены: невозможность представить декларацию своевременно в связи с болезнью, лечением, стихийным бедствием, техническими сбоями официального веб-сайта Национального агентства по вопросам предупреждения коррупции, истребованием сведений, необходимых для внесения в декларацию, нахождением (содержанием) под стражей и т. п.
Субъективная сторона правонарушения заключается в прямом или косвенном умысле; совершение деяния по неосторожности исключает возможность привлечения к административной ответственности.
О конфликте интересов
ВССУ также коснулся вопроса о привлечении к административной ответственности за неуведомление в установленных законом случаях и порядке о наличии реального конфликта интересов (ч. 1 ст. 172 7 КУоАП) и совершение действий или принятие решений в условиях такого конфликта (ч. 2 ст. 172 7 КУоАП).
В соответствии со ст. 1 Закона Украины "О предупреждении коррупции" реальный конфликт интересов – противоречие между частным интересом лица и его служебными или представительскими полномочиями, что влияет на объективность или беспристрастность принятия решений, или на совершение или несовершение действий во время выполнения указанных полномочий.
Для квалификации совершенного деяния как правонарушения, предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 172 7 КУоАП, необходимо установить наличие: четко определенного частного интереса у правонарушителя; противоречия между таким интересом и служебными или представительскими полномочиями; полномочий на принятие решения; реального воздействия такого противоречия на совершение действий, объективность или беспристрастность решения.
По мнению ВССУ, только установление данных фактов в совокупности, их отражение в протоколе об административном правонарушении и постановлении суда дают основания говорить о реальном конфликте интересов.
ВССУ отдельно остановился на ответственности членов коллегиальных органов, отметив, что при принятии решения коллегиальным органом не создается непосредственной причинно-следственной связи между действиями лица и юридическими последствиями в форме принятого решения.
А впрочем, и в этот раз ВССУ больше интересовал вопрос об ответственности судей. ВССУ также пришел к выводу о том, что если, например, депутат местного совета или судья голосует за согласование назначения лица, с которым он связан родственными отношениями, в состав исполнительного органа или на должность председателя, заместителя председателя и секретаря судебной палаты соответствующего суда, то реальный конфликт интересов возникает только в случае, если при принятии такого решения необходимо сделать выбор между лицом, с которым судья находится в родственных отношениях, и другим кандидатом.
Об остальном
Несмотря на признание Украиной примата международного права, на практике его нормы применяются достаточно редко. На это обратил внимание и ВССУ, подчеркнув, что при рассмотрении дел об административных коррупционных правонарушениях суды должны руководствоваться не только национальным законодательством, но и действующими международными договорами (в частности, Конвенцией ООН против коррупции от 31.10.2003 г., Уголовной конвенцией о борьбе с коррупцией от 27.01.99 г. и т. п.) и, конечно, практикой Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ).
В письме также говорится о нехватке "четкости и точности", присущей отечественному законодательству, значительная часть которого допускает двойное толкование. В таком случае, по мнению ВССУ, следует применять вариант, наиболее благоприятный для лица нарушителя.
ВССУ также обратил внимание на то, что в соответствии со ст. 256 КУоАП право составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. ст. 172 4 – 172 9 КУоАП имеют только должностные лица Национальной полиции и Национального агентства по вопросам предупреждения коррупции; в случае составления протокола лицом, не имеющим соответствующих полномочий, или с нарушением требований, установленных ст. 256 КУоАП, судья должен вернуть его на доработку. При этом постановление о направлении административного материала не подлежит обжалованию. Обращаем внимание на то, что практика возврата на доработку, несмотря на ее повсеместность, не соответствует действующему законодательству (в частности, ст. 284 КУоАП), хотя и позволяет преодолеть нормативные пробелы.
ВССУ также привел перечень вопросов, на выяснение которых суды должны обращать особое внимание:
– имело ли место деяние, содержит ли оно состав административного правонарушения;
– виновато ли лицо в совершении такого правонарушения;
– является ли лицо субъектом правонарушения;
– не закончились ли сроки, предусмотренные ст. 38 КУоАП, и нет ли других обстоятельств, исключающих производство по делу.
А впрочем, следует отметить, что вопросы, включенные в перечень, подлежат решению при рассмотрении всех без исключения административных правонарушений.
Если же при рассмотрении установлено, что деяние, совершенное лицом, содержит признаки уголовного правонарушения, то: 1) суд закрывает производство по делу об административном правонарушении; 2) передает материалы прокурору или органу досудебного расследования в соответствии со ст. 253 КУоАП.
Принимая во внимание привычку местных судов рассматривать дела об административных правонарушениях в "заочном" порядке, ВССУ обратил внимание на ст. ст. 250 и 268 КУоАП, согласно которым присутствие прокурора и правонарушителя при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 172 4 – 172 9 КУоАП, является обязательным. Такой подход законодателя совпадает с позицией ЕСПЧ. В соответствии с решением от 6 марта 2017 года по делу "Карелин против Российской Федерации" суд в ходе рассмотрения дела при отсутствии прокурора частично перенимает функции обвинения, что дает основания для сомнения в его беспристрастности, а также является нарушением принципа равенства сторон и требования состязательности процесса.
В связи с повышенной общественной вредностью административных правонарушений, связанных с коррупцией, законодатель предусмотрел специальные сроки для наложения административного взыскания – три месяца со дня обнаружения правонарушения, но не позднее двух лет со дня его совершения. В то же время ВССУ обратил внимание на то, что срок рассмотрения таких дел является общим и составляет пятнадцать дней со дня получения судом протокола и других материалов.
ВССУ также отметил, что если на момент рассмотрения дела в суде срок привлечения лица к административной ответственности закончился, то в случае возражения лицом вины или наличия в его действиях состава правонарушения суд исследует обстоятельства дела в полном объеме, устанавливает, содержит ли деяние состав правонарушения, принадлежит ли лицо к субъектам такого правонарушения, виновно ли оно в его совершении, только после этого закрывает производство по делу.
Право на апелляционное обжалование постановления судьи по делу об административном правонарушении в соответствии с ч. 2 ст. 294 КУоАП имеют: лицо, которое привлечено к ответственности, его законный представитель, защитник, а также потерпевший и его представитель. Прокурор может обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, связанном с коррупцией, только в случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 7 КУоАП, то есть только на стадии исполнения судебного решения. В других случаях жалоба возвращается как представленная ненадлежащим лицом.
ВЫВОД:
Дела об административных правонарушениях, связанных с коррупцией, вопреки всему остаются для отечественных судов этакой экзотикой. Поэтому, несомненно, ВССУ действует на опережение, отвечая на вопросы, которые могут возникнуть в будущем при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 172 4 – 172 9 КУоАП.
Учитывая влиятельность позиций ВССУ для судей нижестоящих инстанций, письмо, с одной стороны, действительно может обеспечить одинаковое применение норм Закона Украины "О предупреждении коррупции" и КУоАП об отдельных административных правонарушениях, связанных с коррупцией.
А впрочем, с другой стороны, сложно игнорировать тот факт, что значительная часть письма – это сочинение на тему: почему судей нельзя привлекать к административной ответственности.