С принятием Закона Украины «О рынке земель» на игроков ждать много изменений. И чего больше сейчас: вопросов или ответов?
Верховная Рада Украины в декабре прошлого года приняла в первом чтении проект Закона Украины «О рынке земель» (Проект), который, однако, ждет много изменений. По словам Алексея Гончарука, управляющего партнера ЮФ ConstructiveLawyers, вместо взвешенного, прозрачного, понятного проекта мы раз получили «сырой» набор норм, несогласованный и нарушающий Декларацию независимости, Конституцию и ставит под сомнение дальнейшее существование Украины как суверенного государства. Недостатки усматриваются в самом подходе к этому резонансного и сложного вопроса. Обществу не предложили приемлемой концепции, все обсуждения проведенные в лучших традициях «одобрямс». Кроме того, в соответствии с Проектом, рынок земли по непонятным причинам сводится к ее купли-продажи, а с правовой точки это необоснованное ограничение, жалуется Алексей Гончарук. Сам же проект, несмотря на название, даже не имеет определения: что это такое - рынок земель?
Главными нерешенными законодателями вопросами, по мнению Владислава Кисиль, партнера ЮК «КПД Консалтинг», остаются вопросы защиты земель от деградации и стимулирования устойчивого развития сельских регионов, прежде всего - вопрос занятости сельского населения. К сожалению, Проект до сих важнейших проблем остался равнодушным. С целью улучшения ситуации в земельной сфере, целесообразно провести инвентаризацию земли, создать реестры граждан, желающих получить в собственность земельные участки, в том числе и сельскохозяйственного назначения, ввести открытый земельный кадастр и просто придерживаться действующего законодательства.
Ценный актив
Особенно большую ценность для государства имеют земли сельскохозяйственного назначения, поэтому неудивительно, что Проектом им уделяется немалое внимание. В документе четко описана процедура продажи таких земель в зависимости от формы собственности, права и обязанности лиц, которым не могут относиться такие земли на праве собственности. При этом часть 2 статьи 10 Проекта вообще ограничивает возможность юридических лиц (в том числе как с иностранным, так и отечественным капиталом) покупать любые сельскохозяйственные земли (!) По гражданско-правовым договорам. Исключение из получателей такой земли юридических лиц существенно ограничит их возможность привлекать внешнее финансирование. Это связано с тем, что согласно Проектом Земельный банк вправе осуществлять кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей под залог земли, однако не под залог права аренды на земельные участки. Теоретически Проект предоставляет возможность передавать в залог право аренды земельных участков, однако, как отмечает Виктория Бужор, юрист МЮГ AstapovLawyers, на практике маловероятно получения кредита на выгодных условиях под залог такого «актива», как право аренды. Не имея в собственности земли, сельскохозяйственные предприятия не смогут получать дополнительное финансирование по государственным целевым программам развития аграрного сектора Украины.
Такую норму можно считать не только существенным ограничением прав предприятий агропромышленного комплекса, которые, обрабатывая землю, не смогут на законных основаниях приобрести ее в собственность, но и права граждан выгодно продать землю. Именно юридические лица могли бы предложить собственникам земли более выгодные условия ее приобретения. Вместе с тем не ясно, каким образом должен отчуждаться и обязаны ли отчуждать землю юридические лица, оформившие право собственности на землю до вступления в силу указанной нормой, если это произойдет.
Иностранное вмешательство
Проектом к кругу лиц, которые могут приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения, не включенные иностранцы. Согласно Конституции Украины, земля - собственность исключительно граждан Украины и национальное богатство. Ни один иностранец не может владеть землей в Украине, для них должна существовать лишь право долгосрочного пользования. Причем не только земель сельскохозяйственного назначения, а любых украинских земель, считает Алексей Гончарук, управляющий партнер ЮФ ConstructiveLawyers.
Многие считают целесообразным сохранение запрета на продажу земель сельскохозяйственного назначения иностранцам на неопределенное время. Дело в том, что украинские, в том числе бизнесмены, не готовы на равных условиях конкурировать с иностранным капиталом и им нужно отдавать предпочтение. Аналогичные ограничения вводились в постсоциалистических странах, ставших членами ЕС. Вместе с тем, как отмечает адвокат АК «Сделка» Сергей Рымарь, такое ограничение скажется на уровне инвестиционной привлекательности аграрной отрасли. А, по словам Леонида Гилевича, юриста ЮФ «Ильяшев и Партнеры», в будущем, когда рынок уже стабильно функционировать хотя бы несколько лет, необходимо будет вернуться к решению этого вопроса, возможно, даже путем вынесения его на рассмотрение референдума.
«При решении вопроса об ограничениях главным должна быть экономическая обоснованность их применения, а не громкие лозунги популистского характера, которые способны существенно навредить рынку», - отмечает Владислав Кисиль, партнер ЮК «КПД Консалтинг». Однако даже при сохранении моратория его можно легко обойти за счет номинальных владельцев земельных участков, услуги которых, по мнению многих юристов, в случае принятия Закона станут популярными. Кроме того, Алексей Гончарук обращает внимание на то, что авторы заложили дополнительный конфликт в Проект: часть 3 статьи 3 позволяет иностранцам покупать земли сельскохозяйственного назначения (для садоводства и несельскохозяйственные угодья), а статья 10 - фактически запрещает.
Ограниченные размеры
Большое внимание привлекает положения Проекта, которым предусмотрено, что в собственности одного лица предельная максимальная площадь земельных участков для ведения товарного сельскохозяйственного производства не может превышать 100 га. Виктория Бужор считает, что указанные положения фактически имеют целью регулирования отношений по защите экономической конкуренции, пока относятся к компетенции Антимонопольного комитета Украины (АМКУ). При этом он наделяется функциями по выявлению нарушений, установленных ограничений на предельных размеров владения и аренды сельскохозяйственных земель. Однако нарушение таких ограничений не относится к нарушениям антимонопольного законодательства. Таким образом, неизвестно, как может сложиться практика применения таких ограничений АМКУ при рассмотрении им дел о нарушениях в сфере экономической конкуренции или при предоставлении разрешений на концентрацию.
Как считает Леонид Гилевич, предлагаемый максимальный размер недостаточен для ведения рентабельного товарного сельскохозяйственного производства и существенно ниже максимальный размер, установленный законодательством многих других европейских стран. Он отмечает, что предыдущим Проектом Закона от 19 июля 2011 года № 9001-1 максимальная площадь таких земельных участков в частной собственности одного лица устанавливалась на уровне 2 100 га, а ограничений по аренде вообще не было. «Доработанный Проект содержит еще одну серьезную угрозу для большого товаропроизводителя, - говорит Владислав Кисиль. - Речь идет об ограничении площадей, находящихся в аренде, 6 000 га. Эта норма вызывает серьезное удивление у основных игроков рынка - агрохолдингов - и также противоречит экономически обоснованным размерам обрабатываемых земель. Введение такого ограничения вызовет необходимость для агрохолдингов или идти в тень, либо уходить с рынка, либо искать пробелы в Законе, например массово заменять аренду эмфитевзис. Поэтому есть необходимость пересмотра этих положений и установление обоснованных максимальных размеров ».
Однако есть и другая точка зрения. Сергей Рымарь ограничения в 100 га считает целесообразным, указывая на то, что оно характерно для многих стран. Алексей Гончарук отмечает, что целесообразно проверить, как хотя бы с таким количеством сработает механизм, заложенный авторами проекта. Он добавляет, что с точки зрения юридической техники эта норма не является логической, поскольку ограничения в 100 га касаются только земельных участков для ведения товарного сельскохозяйственного производства. Получается, что остальные сотни или тысячи гектаров лицо без нарушения законодательства может иметь в собственности для ведения фермерского хозяйства, личного крестьянского хозяйства, садоводства?
Все юристы соглашаются с тем, что обойти указанную норму проекта в действующей редакции несложно: избыточный землю можно получить в наследство, подарок, на основании других гражданско-правовых договоров. Возможно также использование документов родственников или применения системы номинальных держателей. Кроме того, Проект не предусматривает механизма контроля за соблюдением приобретателями земельных участков указанной нормы, а также не устанавливает ответственности за его нарушение. Он также не требует от приобретателя наследия осуществить отчуждение «избыточной» земельного участка, и назвать такое положение дел правонарушением сложно.
Земельный банк
Существенной новеллой проекта является нормы, более подробно регулирующих создание и деятельность Государственного земельного банка Украины, специализированной государственного финансового учреждения, основной задачей которой является кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей под залог земли и другого имущества. Особое внимание привлекает тот факт, что в соответствии с Проектом Держзембанк наделен исключительным правом залогодержателя земель сельскохозяйственного назначения, т.е., получать кредит под залог сельскохозяйственных земель можно будет только в нем. Время банк имеет право покупки, продажи и передачи в аренду земельных участков. «Такие полномочия банка вызывают опасения, что он может стать учреждением,« отбирать »земельные участки у неплатежеспособных заемщиков, аккумулировать их и передавать« нужным »субъектам», - констатирует Леонид Гилевич. С ним соглашается и Алексей Гончарук, считает создание Держзембанку в предложенном формате попыткой наделить одну полностью контролируемую структуру полномочиями по распоряжению земельными участками на всей территории Украины. Он убежден, что наделить полномочиями по предоставлению привлекательных кредитов под залог земель сельскохозяйственного назначения логичнее и целесообразнее было бы один из существующих государственных банков, например сберегательный банк, который на сегодня имеет наибольшее количество отделений по всей территории Украины, что, в свою очередь, существенно уменьшит расходы госбюджета. Кроме того, создан специализированный подразделение полноценно выполнял бы и другие функции, которые предлагалось закрепить за земельным банком.
Зато Алексей Гончарук уверен, что если уж и создавать такой банк, то лишь как один среди равных, а не с исключительным правом собственности и распоряжения государственными землями. Это противоречит нормам Конституции и основным условиям и логике функционирования банковской системы в Украине. Проекта не хватает эффективных, подтвержденных мировой практикой инструментов для земельных банков, таких как ипотека, залог права аренды земельных участков. Также целесообразно разработать механизмы недопущения злоупотреблений при оценке земель при их передаче в ипотеку Держзембанку, а также эффективный общественный контроль за его деятельностью.
Воплощение на практике
Леонид ГИЛЕВИЧ,
юрист ЮФ «Ильяшев и Партнеры»
Принятие закона о рынке земель является необходимым и давно ожидаемым шагом для завершения земельной реформы, особенно после того, как в июле 2011 года наконец был принят Закон Украины «О государственном земельном кадастре». Принятый Верховной Радой Украины за основу Проект не лишен недостатков. Положительным его моментом, кроме собственно факта его существования, является, в частности, достаточно детальное урегулирование порядка отчуждения земель государственной и коммунальной собственности, или прав на них на аукционах (земельных торгах). Время многие положения вызывают нарекания. Среди них - слишком общее отображение многих вопросов функционирования рынка земель в Украине, которые не касаются проведения земельных аукционов, недостаточное внимание к землям несельскохозяйственного назначения.
Сейчас проект закона о рынке земель готовится ко второму чтению, и уже известно, что к нему поступило более тысячи замечаний. Надеяться, что наиболее проблемные вопросы будут урегулированы и проект будет принят. В то же время, кроме принятия необходимых законодательных актов, государству также необходимо должным образом организовать и профинансировать воплощение земельной реформы на практике, т.е. принять все необходимые меры по проведению реформы в жизнь, а не только на бумаге.
Мораторий на обсуждение
Сергей РИМАР,
адвокат АК «Сделка»
Как отмечают авторы законопроекта «О рынке земель», он направлен на окончательное завершение создания рыночных предпосылок для привлечения земельных участков сельскохозяйственного назначения до экономического оборота, организацию прозрачного рынка земель с внедрением конкурентности ее продажи, обеспечение полноты поступления налогов и сборов, в том числе от продажи земельных участков и прав аренды на них, а также государственной пошлины от операций на рынке земли. Конечно, попытки власти завершить земельную реформу вызывает одобрение, однако настораживает то, что обсуждение спорных положений этого закона фактически не проводилось в парламенте. Кроме того, поражает откровенное нежелание власти вынести вопрос об отмене моратория на продажу сельскохозяйственных земель на референдум, поскольку противников этого закона, в частности в среде крестьян - нынешних владельцев, - более чем достаточно. Учитывая, что земля является основным богатством Украины и имеет принципиальное решающее значение для экономического развития, по вопросам отмены моратория целесообразно провести всеукраинский референдум.
Несмотря на то, что общие функции и полномочия Государственного земельного банка Украины описаны в Проекте, считаем необходимым принятие законодателем отдельного закона по данному органу, поскольку он, по сути, занимать монопольное положение на рынке земли.
Неубедительны положение
Владислав КИСИЛЬ,
партнер ЮК «КПД Консалтинг», председатель Комитета по вопросам права Украинского клуба недвижимости
Основное преимущество доработанного проекта, внесенного на повторное первое чтение, - это то, что он лишился ряда очевидных нелепостей и ляпов. Например, предыдущий правительственный Проект содержал совершенно неубедительны положения о преимущественном праве прежних владельцев на получение выделенной доли в праве, противоречит гражданскому законодательству. Плохая новость заключается в том, что избавиться от всех законодательных «глупостей» в доработанном варианту так и не удалось. По сравнению с первой редакцией, более мягко сформулировано нормы по консолидации земельных участков. В первоначальном варианте предполагалось, что объединение участков, изменение их границ, обмен могли осуществляться без согласия всех собственников участков, включенных в проект консолидации. Теперь же такое согласие необходимо получить не только от владельцев, но и от пользователей и ипотекодержателя участков.
Абсолютно неудовлетворительным и в первом, и во втором проектах осталось регулирования преимущественного права на покупку участков при конкуренции покупателей различных категорий. Обращает на себя внимание установление обеими законопроектами несоизмеримой санкции за нарушение преимущественных правил покупки в виде признания заключенного соглашения недействительным. Напомним, что гражданское законодательство в таком случае ограничивается переводом прав покупателя на заинтересованное лицо без признания сделки недействительной.
Монопольное положение
Виктория Бужор,
юрист МЮГ AstapovLawyers
Проект требует доработки и выработки взвешенного подхода к реформированию аграрного сектора с учетом как интересов крупных сельскохозяйственных предприятий и холдингов, так и развития частных небольших фермерских хозяйств.
В целом стоит отметить, что прежде Проект направлен на развитие небольших индивидуальных фермерских хозяйств, однако в определенной степени он даже ущемляет интересы и потребности крупных аграрных товаропроизводителей. Обозначенные тенденции, в частности, нашли свое проявление в изъятии юридических лиц - сельскохозяйственных предприятий из перечня владельцев земель сельскохозяйственного назначения для товарного производства. Согласно Проектом, таким предприятиям сельскохозяйственные земли могут предоставляться только на праве аренды.
Несмотря на задекларированную направленность проекта на развитие и функционирование рынка земель в Украине, сейчас он определяет основным и монопольным игроком этого рынка государство, предоставляя ей достаточно широкие полномочия и фактически лишает возможности развития крупных отечественных производителей в сельскохозяйственном секторе экономики, что может негативно сказаться на их конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности.
Законодательная целесообразность
Алексей ГОНЧАРУК,
управляющий партнер ЮФ ConstructiveLawyers
Как гражданин Украины согласен с необходимостью надлежащего правового регулирования вопросы рынка земель. Однако, несмотря на актуальность и важность вопросов, которые должен урегулировать Закон Украины «О рынке земель», считаю его принятия как отдельного нормативно-правового акта неоправданным. С таким подходом к решению имеющихся проблем можно было бы принять законы о рынке автомобилей, о рынке квартир и т.п.. По моему мнению, логичнее и более действенным было бы внести соответствующие изменения в Земельный и Гражданский кодексы Украины в части особенностей и ограничений в обращении земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Ряд положений предложенного проекта бессмысленна и противоречит действующему законодательству. Так, Проектом предусматривается внесение изменений, согласно которым земли сельскохозяйственного назначения предоставляются в пользование фермерским хозяйствам - для ведения фермерского хозяйства. При этом, согласно Закону Украины «О фермерском хозяйстве», фермерское хозяйство может создать исключительно при наличии земельного участка! Еще одна норма Проекта регламентирует, что земельные участки сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства и личного крестьянского хозяйства, которые находятся в частной собственности, могут быть отчуждены путем заключения договора дарения только на пользу другому члену супругов, родственникам или в пользу государства или территориальной общины, что является прямым нарушением статьи 41 Конституции Украины.