 |
Название: |
Территориальная организация власти. Состояние и направления изменений |
| Авторы: | Ганущак. И. | |
| Тип материала: | учебное пособие | |
| Год издания: | 2012 | |
| Количество страниц: | 348 | |
| Формат файла: | doc |
Краткое описание:
Издание осуществлено при поддержке Фонда швейцарско-украинского проекта
"Поддержка децентрализации в Украине" DESPRO, финансируемый
Швейцарской Конфедерацией через Швейцарскую агентством развития и
сотрудничества (ШАРС / SDC) и внедряется Швейцарским
Центром Ресурсов и Консультаций по Вопросам Развития (Skat).
Взгляды, изложенные здесь, принадлежат авторам этой работы и не могут
ни при каких обстоятельствах считаться выражают официальную
точку зрения швейцарско-украинского проекта "Поддержка децентра-
лизации в Украине "DESPRO.
Эта информация и разработки свободны для копирования, переиздания
и распространение по всей территории Украины всеми способами, если они
осуществляются бесплатно для конечного потребителя и если при таких
копировании, переиздании и распространении является обязательна ссылка на автора и
субъекта имущественного права на эту информацию и разработки.
Ганущак. И.
Г19 Территориальная организация власти. Состояние и направления изменений /
Юрий Ганущак. - М.: Легальный статус 2012. - 348 с.
Исследование «Территориальная организация власти. Состояние и направления изменений »касается правовых, финансовых и организационных аспектов реформуваннямисцевого самоуправления и исполнительной власти на территории, формирование их новых пространственной основы.
В работе изложены аргументы по необхидноститаких изменений, основательно описано теоретические основы административно-террито-риального устройства, условий создания административно-территориальных еди-ниц, в том числе финансовые ограничения. Новизна можно считать пропозициюформування бюджетной и отраслевой политики на основе метода модельнихадминистративно-территориальных единиц. Осуществлен анализ практичногомоделювання общин и районов. Даны критерии разграничения полномочий между государством и самоуправлением, между уровнями самоуправления территориальными органами исполнительной власти, основы организации исполнительной на территории. Даны рекомендации по практическому воплощению напрацювань. Для лучшего усвоения материала заданы вопросы, которые чаще всего возникает при обсуждении проблемы реформирования административно-территориального устройства, и ответы на них.
Монография содержит приложения, девикладени наиболее важны для реформирования законопроекты, а также кар-тографичне моделирования новых административно-территориальных одиниць. Монография предназначена для политиков, специалистов в области государственного управ-ления, будет полезна также для широкой громадськости. ББК 67.9 (4Укр) 401 ? Институт гражданского общества, 2012ISBN978-966-8312-64-9 ? ИКЦ "Легальный статус", 20123ВСТУППроблема реформирования административно-территориального устроюв Украине становится все более актуальной, о чем свидетельствует ряд публикаций. Особливо оживился интерес к этой теме после неудачной попытки тече-вадити изменения в территориальном устройстве Украины в 2005 году.
Експертнесередовище, которое сформировалось в результате исследования темы, прак-тически единодушно признает, что одной из причин неудач в проведенниреформ в Украине крайне несовершенна пространственная организация власти, то есть административно-территориальное устрий. Автор этого исследования стал предметно работать над вказаноютемою начиная с 2005 года, когда был вовлечен в одну из рабочих групп как эксперт по вопросам бюджета. В то время существовало несколько концепцийреформування и не было единого мнения относительно направлений реформуваннянавить среди специалистов. В рамках моделирования на картографическом мате-риале предлагалась ряд вариантов. Органа в системе исполнительной власти, который бы системно работал над этой проблемой, в Украине не було. Водночас учитывая политический календарь от реформаторов вимагалосяшвидке внедрения изменений. Разработка собственной идеологии вимагалобагато времени. При этом достаточно тщательно изучался опыт более успишнихкраин, в первую очередь Польши. Тогда предлагались различные подходы к выбо-ру моделей формирования общин, в частности экономический (Куйбида) однакперевагу предоставили социальном, который продвигал Бессмертный.
Несмотря на то, что вопрос изменений в административно-территори-альном устройстве были отложены до лучших времен, наработки рабо-чих групп стали основой для переосмысления самого поставленнязавдання. Если до этого в основу концептуальных решений ставилосяреформування органов власти общей компетенции - органов само-управления, местных государственных администраций, то сейчас акцент пере-носится на решение проблем отраслевой направленности. Ведь про-сторов размещения органов управления актуален для багатьохминистерств и ведомств - образования, здравоохранения, внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, охраны окружающей среды, социальных защиты, также касается и органов судебной ветви власти, про-куратуры, социальных фондов, прежде Пенсионного, что справубезпосередньо с населением.
Успешный опыт разработки и внедрения бюджетноиреформы в начале 2000-х выявил ряд проблем, не дозволялирозвинуты этот успех. Конечно, формула беспристрастного розподилубюджетних средств среди местных бюджетов существенно просунулаУкраину на пути становления демократического общества. Однакиснуючий порядок формирования бюджетов базового уровня иерархииАТО - городов районного значения, сел, поселков, сел через районную ланкупостийно провоцировал недовольство достигнутым результатом - такаетапнисть по большому счету все же противоречит принципу само-самостоятельности местных бюджетов, несмотря даже на то, что финансовый-е органы районного уровня очень ограничены в своих действиях в розрахункахтрансфертив из районного бюджета в бюджеты местного само-управления. Сначала, на волне эйфории от достигнутого, казалось, что вопрос прямых межбюджетных отношений между государственным бюджетомта бюджетами всех административно-территориальных единиц - это лишь техническая проблема. Достаточно немного усовершенствовать расчеты и мечты о 12 тыс. трансфертов из государственного бюджета станет реальные-стью. Однако проблема оказалась более глубокой. Подробное анализмасиву бюджетных показателей в совокупности всех местных бюджетивбув неутешительным: сеть бюджетных учреждений в сельской мисцевостивкрай неравномерна: половина сельсоветов не имеют дошкольных заведе-ний, только треть имеют амбулатории или поликлиники, 7% сельсоветов имеющие клубов.
Конечно, Бюджетный кодекс предусматривает решения этих проблем заключением договоров о передаче средств между органами самоуправления, однако опыт развития таких договорных между органами исполнительной власти районного уровня и мистобласного значение по поводу финансирования межрайонных ликареньпоказав призрачность перспективы мирного и компетентного ре-шения спорных вопросов - добровольно перечислять средства «чуждо - м бюджет »из-за низкого наполнения своего, даже при наявностизаконних оснований, сельские головы не склонны. Если еще и врахуватидосить низкий уровень профессиональной подготовки кадров на уровне села начинал поселка, то наделение их полномочиями формирования власноибюджетнои политики в объеме, предусмотренном для городов областного значения, было бы преждевременным. Полноценное обучение кадров на этом уровне тоже представляется малоперспективным - из-за высокой текущего-сти кадров из-за низкого уровня их мотивации масштабные расходы на специальную подготовку давали бы мизерную отдачу. К тому же найти соответствую-щие кандидатуры даже на должность руководителя районной державноиадминистрации иногда проблематично. Таким образом, приходится констатировать, что местное само-управления на уровне деревни в подавляющем своем количестве недееспособен - соответствует самому определению самоуправления, изложенном европейскую хартии местного самоуправления по формуванняорганив местного самоуправления. Право на местное самоуправ-ления должно сопровождаться возможностью его осуществлять.
Якразця способность должна стать предметом определения законодавством. Саме это побуждает устанавливать четкие требования к органам, соз-4рюються на местном уровне. Понятие способности может и должно быть детализировано, иначе право на местное самоуправление, как идет-альная, абсолютная субстанция, не может быть защищенным, оскилькивимагае четких юридических норм, не допускающих двозначности. Потреба становления дееспособного, способного самоуправ-ления неизбежно вызывает необходимость изменений пространственной организацииорганив местного самоуправления. В свою очередь и территориальная органов исполнительной власти тоже оказалась далека от оптимального, поэтому изменение административно-территориального устроюстае все более актуальной.
Первая попытка в 2005 году провести реформу оказалас формулой через ряд таких основных причин: - ненадлежащим сформулированы концептуальные основы, иснувалощонайменше четыре подхода к формированию административно-территориального устройства; - недостаточно четко идентифицированы риски и угрозы, группы влия-ния, поддержки и противники; - не создан института, который планомерно работала над подго-товке реформы, - недостаточно времени, выделенного для подготовки и проведения реформ, - очень ограниченное количество привлеченных специалистов для выделки-ния окончательных ришень. Разом с тем проблемы, связанные с несовершенством администра - тивно-территориального устройства, только нарастали. Эксперты почалививчаты эту сферу и формировать концептуальное видение решения вопроса реформирования административно-территориального устрою. У 2008 году, после смены правительства, в Минрегионстрое был створенийдепартамент, занимавшийся вопросами реформирования административно-но-территориального устройства, который возглавил автор этой книги.
Были созданы достаточно комфортные, как для такой бюрократической учреждения, якминистерство, условия: терпеливый министр (Василий Куйбида), компетентные замминистра (Анатолий Ткачук), право отбора кадров, четкое постановки стратегических вопросов. И хотя текущая дияльнистьдепартаменту занимала большую часть рабочего времени, однако коммуне-ции с другими министерствами и определенная возможность застосуванняадміністративного ресурса при работе с регионами позволили истотнопросунутися на пути подготовки необходимых документив. Кульминациею можно считать утверждение правительством Концепцииреформування местного самоуправления (Постановление КМУ № 900вид 29.07.09 ), которая пока остается основным плацдармом для последующих шагов. По крайней мере отчаянные попытки нового руко-56ництва Минрегионстроя в 2010 году предложить другое баченняреформы успеха не мали. Це исследования является аккумуляцией наработок, исторических розви-док, математических расчетов, осуществленных автором в течение последних лет. Некоторые из них опубликованы как в периодической печати, так и в отдельных изданиях.
Книга не имеет целью в полном объеме осве-лить все аспекты формирования новой территориальной организации власти. Это не учебник для студентов вузов по его дидактическим ис-строем, а скорее исследование, которое не может быть безоговорочным и, очевидно, провоцировать полемику. У своей разработке автор использовал материалы исследований, осу-снених другими специалистами, со ссылкой на соответствующие публикации. Сподиваюсь , что это издание приблизит Украину к здийсненняреформ, которые уже давно назрели. Наконец, последнее слово за полити-ками. От их выбора зависит судьба реформ. Хотя видсутнистьришення - тоже политическая позиция, которую можно объяснить как завгодно. Хотилося бы только, чтобы среди причин отсутствия реформ было так, как ненадлежащее проработки вопроса фахивцями. Автор благодарен всем коллегам, которые причастны к появлению этой монограммы-фии в мир, в частности отдельной уважения заслуживает Анатолий Ткачук, который не поленился дочитать этот опус до конца и подвергнуть его конструк-тивной критици. Книга вышла при содействии проекта DESPRO, за что им окремапошана. З