1. Суд признает незаконным и отменяет правовой акт индивидуального действия, выданный органом государственной власти, органом власти Автономной Республики Крым или органом местного самоуправления, если он противоречит актам гражданского законодательства
и нарушает гражданские права или интересы.
2. Суд признает незаконным и отменяет нормативно-правовой акт органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или органа местного само-управления, если он противоречит актам гражданского законодательства и нарушает гражданские
права или интересы.
Комментарий:
1. Статья 21 ГК предусматривает возможность признания судом незаконными и отмене правовых актов. Статья 16 ГК определяет правило о признании акта незаконным. Это - общая норма, подлежащая применению с учетом специального правила ст. 21 ГК, предусматривает не только признание акта незаконным, а и изменять судом в порядке защиты гражданского права. В ст. 393 ГК о защите права собственности также говорится о признании акта незаконным и отмене его. Но термин «признает незаконным" не точно отражает содержание соответствующих отношений. С ст. 105, 162, 171 КАС [45] следует, что в отношении нормативно-правовых актов следует предъявлять требования о признании их противоправными и недействительными, а относительно индивидуальных актов - об их противоправность и об их отмене. Поскольку суд защищает материальные права, процессуальные формы определяют только порядок защиты права, то при защите гражданских прав надо было бы предпочтительно использовать те формулировки, содержащиеся в нормах материального права. Но следует учитывать, что в соответствии с п. 13 раздела VII «Заключительные и переходные положения» Кодекса административного судопроизводства «законы Украины и другие нормативно-правовые акты до приведения их в соответствие с настоящим Кодексом действуют в части, не противоречащей настоящему Кодексу». Поэтому после введения в действие названного Кодекса истцы в исковых заявлениях должны формулировать свои требования как признание нормативно-правового акта противоправным и недействительным, а индивидуального акта - противоправным и об отмене последнего, а суды при наличии оснований имеют выносить решение такого же содержания.
Возложение на орган государственной власти, орган власти Автономной Республики Крым, орган местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 276 ГК обязанности совершить необходимые действия для обновления личного неимущественного права, нарушенного решению любого из этих органов, не исключает предъявления и удовлетворения требования о признании противоправным и недействительным нормативно-правового акта или о признании противоправным и отмене индивидуального акта, поскольку ч. 1 ст. 275 ГК предусматривает возможность защиты личного неимущественного права способами, которые установлены главой 3 настоящего Кодекса.
В сфере действия Хозяйственного кодекса [42] (в случае нарушения прав субъектов хозяйствования или других участников хозяйственных обязательств лицами, которые не являются субъектами властных полномочий) должны предъявляться требования о признании актов недействительными, поскольку как раз такая формулировка содержится в ст. 20 ГК, а также в ст. 12 и 54 ГПК [31]. Гражданский кодекс прямо не предусматривает возможности обращения с иском о признании незаконными и отмене актов других субъектов (кроме государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления). Однако требования о признании незаконными и отмене актов таких субъектов могут рассматриваться судами на основании ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [7]. При наличии оснований такие требования подлежат удовлетворению. Установлены отдельные специальные правила о возможности обжалования в суде актов, не предусмотренных ст. 21 ГК (например, ч. 2 ст. 128 ГК дает участнику товарищества вправе обжаловать в суд решение об исключении из состава участников полного товарищества).
2. Следует также учитывать, что часть вторая ст. 55 Конституции Украины гарантирует каждому право на обжалование в суде не только решений, а и действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.
3. Требует, однако, удовлетворительного ответа на вопрос о том, как деятельность (бездействие) органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления в публично-правовой сфере становится юридическим фактом, что приводит к возникновению гражданско-правовых отношений и возможности защищать права, существующих в этих отношениях. Ответ должен быть таким. Публично-правовые отношения имеют четко установленные содержание и границы, которые определяются законом. Нарушение своих обязанностей в этих правоотношениях подчиненной стороной влечет возникновения у этой стороны дополнительных обязанностей, не выходящие за пределы таких правоотношений. Выход властной стороны за пределы ее полномочий в этих правоотношениях означает нарушение прав подчиненной стороны. Лишь иногда устанавливаются правила, согласно которым подчинена сторона имеет возможность защищаться в пределах публично-правовых отношений. При отсутствии таких специальных правил подчинена сторона вправе рассматривать орган государственной власти, орган власти Автономной Республики Крым, орган местного самоуправления как обычного нарушителя его гражданских прав. Если такое нарушение будет доказано в суде, последний защищает право подчиненной стороны способом, который определен ст. 21 ГК и соответствующими нормами права административного судопроизводства.
4. В порядке защиты гражданского права суд может признать противоправным и недействительным любой нормативно-правовой акт, признать противоправным и отменить любой индивидуальным акт. Это утверждение соответствует части второй ст. 55 Конституции [1], согласно которой каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или без-деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных
и должностных лиц, а также п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС [45]. Но не могут оспариваться в суде законы, акты Президента Украины, Кабинета Министров и Верховной Рады Автономной Республики Крым (они могут быть признаны неконституционными только Конституционным Судом по обращению Президента, соответствующего количества народных депутатов, Верховного Суда, Уполномоченного Верховной Рады по правам человека и Верховного Совета
Автономной Республики Крым), а также решения (постановления, приговоры, определения) судов, обжалуются в порядке, установленном соответствующим процессуальным законом (ч. 2 ст. 17 КАС, ст. 13 Закона «О Конституционном Суде Украины» [104]).
5. Признание акта противоправным возможно при условии, что он противоречит актам гражданского законодательства. Это означает, что нарушение соответствующим актом гражданского права лица является достаточным для признания его противоправным и признании недействительным (отмены), поскольку нарушение гражданского права лица одновременно приводит акт в противоречие с актами гражданского законодательства, на которых это право основывается непосредственно или в конечном итоге. Следует обратить внимание на то, что наиболее распространенным способом издание актов, противоречащих законодательству, является издание их с нарушением компетенции соответствующего органа. Такие акты противоречат в первую очередь актам административного законодательства. Поскольку такие акты всегда правовыми, они устанавливают юридические права и обязанности. Если это - гражданские права и обязанности, которые не предусмотрены актами гражданского законодательства, то при этом возникает противоречие между актом, выданный за пределами компетенции соответствующего органа, и актом законодательства, регулирующего соответствующие гражданские отношения. Несоответствие такого акта гражданскому законодательству и является основанием для признания его противоправным и недействительным или о признании его противоправным и отмены.
6. В отдельных случаях функции, уже под названием являются государственными, выполняют другие органы или должностные лица. Так, коммунальные предприятия - бюро технической инвентаризации - осуществляющие регистрацию прав на недвижимое имущество (п. 4 постановления Кабинета Министров «О мерах по созданию Единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного
кадастра »[264]). Регистрация торговых судов в Государственном судовом реестре Украины осуществляется капитанами морских портов (п. 11 Порядка ведения Государственного судового реестра Украины и Судовой книги Украины [287]), которые вместе с возглавляемой ими инспекцией портового надзора входят в состав соответствующих мор-ских портов. Физические и юридические лица имеют право оспаривать акты указанных субъектов, поскольку соответствующие акты принимаются на выполнение делегированных полномочий (ч. 1 ст. 2 КАС).
7. На требования о признании противоправными и недействительными или противоправными и отмене правовых актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики-публики Крым, органов местного самоуправления не может распространяться общая исковая давность, установленная Гражданским кодексом, поскольку в таких случаях подлежит применению летний срок, установленный для обращения в административный суд за защитой прав, свобод и интересов лица (ч. 2 ст. 99 КАС). Этот же срок применяется к требованиям о признании противоправными действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, в том числе действий или бездействия, связанных с выполнением делегированных полномочий. Как исключение из этого общего правила п. 4 ч. 1 ст. 268 ГК устанавливает, что исковая давность не распространяется на требования владельцев или других лиц о признании незаконными правовых актов указанных органов, которым нарушено право собственности или иное вещное право. Это специальное правило сохранило силу и после введения в действие Кодекса административного судопроизводства. Хотя этот Кодекс и не допускает применения законодательных положений, которые ему не соответствуют, но летний срок для обращения в административный суд применяется, если не установлено иное (ч. З ст. 99 КАС). Другое как раз и установлено п. 4 ч. 1 ст. 268 ГК.