Еще в 2012 году принят Закон Украины "Об административных услугах", определивший правовые основы реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в сфере предоставления административных услуг. На уровне закона административную услугу было определено как результат осуществления властных полномочий субъектами предоставления административных услуг по заявлению физического или юридического лица, направленных на установление, изменение или прекращение прав и / или обязанностей такого лица в соответствии с законом.
Согласно этому Закону субъектами предоставления административных услуг являются органы исполнительной власти, другие государственные органы, органы власти Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления, их должностные лица, государственные регистраторы и субъекты государственной регистрации, уполномоченные в соответствии с законом оказывать административные услуги.
То есть именно этот специальный закон призван быть главным институционально-правовым посредником между обществом и органами власти, поскольку регулирует правовые отношения в сфере предоставления / получения административных услуг между гражданами, лицами без гражданства и субъектами хозяйствования с органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами, которые, как известно, обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
Документы разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности, на основании которых субъектами хозяйствования приобретается право совершения определенных действий относительно осуществления хозяйственной деятельности или видов хозяйственной деятельности, - это результаты осуществления властных полномочий, направленные на обеспечение приобретения соответствующих прав при ведении бизнеса и хозяйствования.
Итак, система выдачи разрешений, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, которая регулируется отдельным специальным Законом Украины "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности", по всем функционально-правовыми признаками являются неотъемлемой и очень важной составной частью общей системы предоставления административных услуг в нашем государстве.
Согласно европейской практике административные услуги делятся на две категории - услуги для граждан и услуги для бизнеса.
Именно поэтому в свое время в заключительных положениях с принятым Законом Украины "Об административных услугах" было определено, что разрешительные центры, образованные в соответствии с Законом Украины "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности", является составной частью центров предоставления административных услуг. К тому же этими же положениями Кабинета Министров Украины в свое время было поручено разработать и подать в Верховную Раду Украины проекты законов о внесении изменений в законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины "Об административных услугах".
Правда, законодатель не учел, какой огромный массив изменений в законодательство необходимо для реализации положений вновь принятого специального закона в сфере административных услуг. Как следствие, остается целый ряд законодательных актов, которые еще до сих пор не приведены в соответствие с требованиями Закона Украины "Об административных услугах". Один из них - Закон Украины "О рекламе", согласно положениям статьи 16 которого внешняя реклама размещается на основании разрешений. Его до сих пор не приведены в соответствие не только с требованиями Закона Украины "Об административных услугах", но даже Закона "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности", принятого еще в 2005 году.
В результате такой несогласованности правового регулирования в указанной сфере и наличии многочисленных коллизий возникли системные противоречия в административной процедуре получения разрешений на размещение наружной рекламы, приводят к множеству, почти институционально "запрограммированных" нарушений, которые иногда давно уже приобрели системный характер.
Александр Плива:
Особенно масштабной и угрожающей проблема тотального нарушения и невыполнение требований закона Украины "Об административных услугах", что, в частности, проявляется в неопределенности на уровне закона перечня и требований к документам, необходимым для получения разрешений на размещение внешней рекламы, отсутствия утвержденных информационных и технологических карт предоставления административных услуг в сфере размещения внешней рекламы и тому подобное.
Учитывая такие проблемы законодательного регулирования и правовые пробелы, в Украине до сих пор отсутствует на уровне закона четко установлен порядок выдачи разрешений на размещение наружной рекламы.
Все процедурные требования в этой сфере отношений сосредоточено только на подзаконном уровне - в Типовых правилах размещения наружной рекламы, утвержденных постановлением КМУ № 2067 от 29.12.2003 р.та Типовых правилах размещения наружной рекламы за пределами населенных пунктов, утвержденных постановлением КМУ № 1135 от 05.12 .2012 г. (с последующими изменениями к ним). На основании этих подзаконных актов местные разрешительные органы разрабатывают и утверждают "свои" местные порядки выдачи разрешений на размещение внешней рекламы, которые содержат значительные расхождения.
Неопределенность отдельных терминов и урегулированность многих других вопросов (например процедуры установления так называемого приоритета), а также несоответствие специального закона о рекламе требованиям общего разрешительного законодательства (в частности в части определения срока действия разрешения) приводят к чрезмерно широких дискреционных полномочий, разночтений и значительного отличия в правоприменении норм законодательства на местном уровне. К тому же должностные лица местных органов власти обычно расценивают несовершенство законодательства как повод для собственных административных маневров и активно пользуются несовершенством действующей системы привлечения к ответственности за нарушение закона.
А что же происходит когда те, кто получает и рассматривает наши с вами заявления, делает что-то не так? Не предоставляет соответствующей услуги вообще или в установленный срок, предоставляет ее некачественно или требует дополнительные документы или даже деньги?
Ответ прост - фактически НИЧЕГО. А дальше рассказ: почему это пока так, но в более широком, чем разрешительный, аспекте административных услуг ...
Итак, статья 19 Закона Украины "Об административных услугах" определяет, что должностные лица, уполномоченные в соответствии с законом оказывать административные услуги, администраторы несут дисциплинарную, гражданскую, административную или уголовную ответственность, предусмотренную законом, за нарушение требований законодательства в сфере предоставления административных услуг, а их действия или бездействие могут быть обжалованы в суд порядке, установленном законом.
Более того, в части третьей настоящей статьи законодатель даже предсказал возмещения вреда, причиненного физическим или юридическим лицам в результате неправомерных действий должностных лиц, уполномоченных в соответствии с законом оказывать административные услуги, и администраторов.
Однако, несмотря на системность и массовость нарушений в некоторых видах и сферах предоставления административных услуг, успешные случаи обжалования неправомерности таких действий являются единичными и это, скорее, исключения из правил.
А кейсы с возмещением вреда вообще имеют "уникальный" (пока достаточно единичный) характер. Ведь такие жалобы сложно и долго доводить до логического завершения в наших судах (и, если честно, они не всегда стоят того, чтобы тратить на это столько времени и усилий).
С учетом значимости львиной доли нарушений требований законодательства в сфере предоставления административных услуг, наиболее "соразмерным" и, соответственно, распространенным средством воздействия на нарушителей должно быть их привлечения к административной (тавтология вынуждена) ответственности. Но такая ответственность за нарушение законодательства в сфере предоставления административных услуг согласно закону, принятому почти пять лет назад, до сих пор отсутствует. А понять, как и почему это произошло, поможет некий юридически исторический экскурс.
Учитывая довольно значительный масштаб реформы, большая часть положений Закона Украины "Об административных услугах" приобретала силу не с момента его опубликования, а с 1 января 2013 года, а также 2014-го года, а между тем правительство должно осуществить немало мер по их реализации.
В соответствии с пунктом 2 части 6 уже упоминавшихся выше заключительных положений закона Кабинет Министров Украины в шестимесячный срок должен подготовить и подать в Верховную Раду Украины проект закона о внесении изменений непосредственно в Кодекс Украины об административных правонарушениях (подпункт "д").
О выполнении этой нормы закона правительством Азарова писать не буду, а вот правительство Яценюка в конце 2014-го года таки внес на рассмотрение парламента законопроект № 1580 с длинным названием, в конце которой тоже в скобках стояло слово "дерегулирование", и который предусматривал внедрение административной ответственности за нарушение требований законодательства в сфере предоставления административных услуг.
Проектом закона предлагалось дополнить КоАП (далее - Кодекс) статьей 18844 следующего содержания:
"Статья 18844. Нарушение требований законодательства по вопросам предоставления административных услуг
Нарушение требований законодательства по вопросам предоставления административных услуг (кроме нарушений, предусмотренных статьями 16610 - 16612 настоящего Кодекса):
несообщение или несвоевременное сообщение субъектом предоставления административной услуги субъекта обращения или администратора об отказе в предоставлении государственной услуги;
нарушения субъектом предоставления административной услуги сроков предоставления такой услуги;
нарушения субъектом предоставления административной услуги, предприятиями, учреждениями или организациями, которые принадлежат к сфере его управления, сроков представления необходимых для предоставления государственной услуги документов или информации;
отказ субъекта предоставления административной услуги субъекту обращения в предоставлении государственной услуги по основаниям, не установленным законом;
взыскании с субъекта обращения не предусмотренных законом платежей за предоставление государственной услуги;
несообщение или несвоевременное сообщение администратором субъекта обращения о возможности получения государственной услуги, оформленной субъектом предоставления административной услуги, или отказ в предоставлении такой услуги;
безосновательный отказ администратора субъекту обращения в принятии заявления на получение государственной услуги и прилагаемых к ней;
нарушения субъектом предоставления административной услуги запрета относительно принятия заявлений субъекта обращения на получение государственной услуги или выдачи результатов ее предоставления (в том числе решение об отказе в ее предоставлении), если такая услуга предоставляется через центр предоставления административных услуг, кроме случаев подачи заявлений через Единый государственный портал административных услуг, -
влечет наложение штрафа на должностных лиц от тридцати до пятидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан.
Действия, предусмотренные частью первой настоящей статьи, совершенные лицом, которое в течение года было подвергнуто административному взысканию за такие же нарушения, -
влекут наложение штрафа на должностных лиц от пятидесяти до семидесяти необлагаемых минимумов доходов граждан ".
Согласно предлагаемым изменениям в части первой статьи 255 Кодекса предполагалось, что полномочия составлять протоколы об административных правонарушениях будут уполномоченные должностные лица: "городских советов городов областного и / или республиканского Автономной Республики Крым значения (их исполнительных органов), Киевской и Севастопольской городских, районного, районной в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, поселковых советов - администраторы (абзацы второй - четвертый части первой статьи 18844 - если административная услуга предоставляется я через центр предоставления административных услуг) ", а также:" центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере государственного контроля за соблюдением законодательства по вопросам предоставления административных услуг (статья 18844) ».
Что за ЦОВ имел в виду разработчик законопроекта, которым было Министерство экономического развития и торговли, - не понятно. Одной из основных задач самого министерства является обеспечение формирования и реализация государственной политики в сфере предоставления административных услуг, и как раз оно соответствии с возложенными на него задачами разрабатывает предложения по определению основных направлений развития системы предоставления административных услуг и осуществляет меры по ее реформированию. Поэтому, с учетом положений части второй статьи 17 Закона Украины "О центральных органах исполнительной власти", выполнение контрольно-надзорных функций в сфере административных услуг, скорее всего, планировалось возложить на какую-то службу или вообще создать отдельную инспекцию, но не сложилось .. .
Интересно, что кроме изменений в КоАП, статья 18844 упоминалась также в предлагаемых законопроектом изменениях в части второй статьи 41 Кодекса законов о труде Украины:
"Собственник или уполномоченный им орган по собственной инициативе обязан расторгнуть трудовой договор с должностным лицом в случае повторного в течение года нарушения им требований законодательства в сфере лицензирования, по вопросам выдачи документов разрешительного характера или в сфере предоставления административных услуг, предусмотренных статьями 16610, 16612, 18844 Кодекса Украины об административных правонарушениях ".
И, возможно, именно это и сыграло роковую роль в дальнейшем ходе событий.
Итак, уже через три дня после регистрации законопроекта № 1580, 25 декабря 2014 он был принят в первом чтении.
Ко второму чтению свои поправки в соответствующие пункты законопроекта подала Председатель Всеукраинского объединения предпринимателей малого и среднего бизнеса "Фортеця", народный депутат Украины Оксана Продан.
Учитывая основательное понимание не только количества нарушений, но и реальных возможностей по составлению протоколов, по изменениям в КЗоТ предлагалось исключить слова "в течение года". Штрафные санкции для должностных лиц, в течение года уже было подвергнуто административному взысканию за такие же нарушения, предлагалось увеличить (от семидесяти до ста необлагаемых минимумов доходов граждан), а соответствующие изменения в части первой статьи 255 Кодекса в отношении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушения, предлагалось заменить такой формулировкой:
"Городских советов городов областного и / или республиканского Автономной Республики Крым значения (их исполнительных органов), Киевской и Севастопольской городских, районной, районной в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, поселковых советов - администраторы (часть вторая статьи 16610 - в части нарушения местным разрешительным органом сроков принятия решения о выдаче документа разрешительного характера, абзацы второй - четвертый части первой статьи 18844 - если административная услуга предоставляется через центр предоставления административных услуг) ".
При этом контроль за соблюдением субъектами предоставления административных услуг сроков рассмотрения дел и принятия решений является одной из основных задач администраторов, определенных в части 4 статьи 13 Закона Украины "Об административных услугах", а подготовка Кабинетом Министров Украины в шестимесячный срок и представления в Верховную Раду Украины проекта закона о внесении изменений в КоАП и предоставления администраторам полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях в случае нарушений, предусмотренных статьей 16610 КоАП прямо предусмотрено п. 3 первого дерегуляционные правительственного законопроекта, который стал Законом Украины от 09.04.2014 г.. № 1193-VII.
Однако то сказались новогодние праздники, то, почувствовав опасность предлагаемых норм, то вмешалось влиятельное лобби чиновников, но при доработке законопроекта в Комитете Верховной Рады Украины по вопросам промышленной политики и предпринимательства статью 18844 чем было предложено изъять из законопроекта № 1580, как соответственно и полномочия администраторов по составлению административных протоколов.
А после голосования, "в память" о неудачной попытке наконец ввести ответственность должностных лиц за нарушение Закона Украины "Об административных услугах", остались изменения, внесенные теперь уже Законом Украины от 12.02.2015 г.. № 191-VIII части второй статьи 41 Кодекса законов о труде Украины, которым предусмотрено право расторгать с чиновниками трудовые договоры в случае повторного нарушения требований законодательства в сфере лицензирования, по вопросам выдачи документов разрешительного характера или в сфере предоставления административных услуг, предусмотренных х статьями 16610,16612, 18844 Кодекса Украины об административных правонарушениях.
Вот только статья 18844 КУоАП пока называется "Невыполнение законных требований должностных лиц центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере метрологического надзора" и, к сожалению, не имеет никакого отношения к административным услугам ...
Программа Агентства США по международному развитию (USAID) "Лидерство в экономическом управление" имеет целью улучшить деловой климат в Украине путем внедрения весомых и устойчивых реформ в секторе малого и среднего бизнеса.
Программа призвана улучшить бизнес-климат в Украине путем разработки и внедрения необходимых законодательных инициатив и регуляторных процедур, а также предоставляет уникальную возможность объединить усилия активных и ориентированных на реформы представителей частного, общественного и государственного секторов для осуществления необходимых реформ.
Программа совместно с партнерами и в активном диалоге с органами государственной власти и бизнес-сообществом работает над комплексным законопроектом, который должен урегулировать многочисленные проблемные вопросы в сфере наружной рекламы. Сейчас эксперты программы совместно со специалистами Министерства экономического развития и торговли также прорабатывают законопроект об усилении защиты субъектов хозяйствования от неправомерных действий или бездействия разрешительных органов, а также инициировали разработку законопроекта, которым предлагается изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях и предусматривающий установление административной ответственности должностных лиц за нарушение Закона Украины "Об административных услугах", по крайней мере через пять рок ов после его принятия, ведь такая потребность уже давно назрела.