Без сомнения отмена конституционной реформы претендует на звание – событие недели, месяца и года. Вынесенное 1 октября Конституционным Судом Решение резко изменило баланс властных полномочий на высшем уровне государственного управления. Если сформулировать вкратце – Президент вернул себе полномочия главы исполнительной ветви власти.
Оставляя в стороне политические аспекты этого Решения, сосредоточимся на его юридических особенностях и последствиях.
Сначала рассмотрим, было ли такое решение юридически обоснованным.
Итак, предметом рассмотрения КСУ было соблюдение процедуры внесения изменений в Конституцию при принятии Закона № 2222-IV. Если быть конкретнее, сомнения вызывала конституционность внесения изменений в текст законопроекта № 4180 уже после получения заключения КСУ относительно проекта в целом. Именно на этом основании предлагалось признать Закон № 2222-IV неконституционным, как принятый с нарушением требований ст. 159 Конституции.
Могли ли депутаты основывать на этом свои требования о признании неконституционности Закона № 2222-IV? Могли, поскольку ст. 15 Закона «О Конституционном Суде Украины» прямо указывает, что нарушение предусмотренной Конституцией процедуры принятия акта является основанием для признания его неконституционным.
Следовательно, КСУ действовал в рамках своей компетенции.
Теперь рассмотрим вопрос, были ли основания для признания Закона № 2222-IV неконституционным.
По состоянию на декабрь 2004 года Законопроект № 4180 один раз уже рассматривался парламентом с соблюдением процедуры, после чего был оправлен на доработку. Этот момент имеет значение, поскольку ст. 158 Конституции прямо устанавливает запрет повторного рассмотрения отклоненного законопроекта в течение года с момента его принятия. При этом подразумевается, что отклоненный законопроект повторно подается в парламент.
Как видим, здесь уже имеется потенциальная «мина» на случай принятия законопроекта № 4180, поскольку, отправив проект на доработку, Верховная Рада формально обошла требование о годичном перерыве между рассмотрением одних и тех же изменений в Конституцию. Правда, она достаточно ненадежна и, поэтому, ее в конституционном представлении не использовали.
Кроме того, по состоянию на декабрь 2004 года имелось заключение КСУ о соответствии имевшейся редакции законопроекта № 4180 ст. 157 и 158 Конституции. Однако в процессе рассмотрения этого законопроекта в Верховной Раде в его текст были внесены новые поправки и принятый 8 декабря 2004 года вариант текста несколько отличался от того, который направлялся на рассмотрение в КСУ. При этом, учитывая сложившуюся на тот момент политическую ситуацию, внесенные поправки никто с КСУ не согласовывал, поскольку это бы означало потерю времени.
Именно это следование политической целесообразности и стало второй «миной» подписанного в день принятия Закона № 2222-IV. Дискутировать о характере этих изменений излишне – формальное нарушение на лицо, поскольку конституционный процесс предполагает лишь принятие уже прошедшего КСУ текста поправок к Конституции.
Таким образом можно сделать вывод, что оглашенное 1 октября 2010 года Решение КСУ юридически обосновано. Фактически КСУ по-другому, нежели депутаты 8 декабря 2004 года, истолковал требования ст. 159 Конституции, на что имел полное право. Другое дело, что на нарушения, допущенные при голосовании за законопроект № 4180, никто бы не обратил внимания, если бы не текущий политический момент.
Теперь же обратимся к последствиям принятия такого Решения. Особо хочется обратить внимание на п. 3 резолютивной части этого Решения. В нем, впервые в практике КСУ, дается четкое указание на то, какую редакцию законодательного акта, конституционность которого не была предметом рассмотрения, следует считать действующей.
На первый взгляд – это логичное продолжение признания неконституционным акта, вносящего изменения в другой. Однако ранее КСУ предпочитал избегать столь однозначных указаний, ограничиваясь лишь констатацией неконституционности тех или иных норм, которая влекла за собой их недействительность. В данном же Решении КСУ прямо обязал все госорганы привести свои акты в соответствие с Конституцией в редакции 1996 года, фактически внеся в нее изменения путем исключения всех норм, привнесенных Законом № 2222-IV. Таким образом, возникает сомнение в том, не превысил ли КСУ свои полномочия, приняв на себя функцию законодательного органа, которым согласно ст. 75 Конституции является исключительно Верховная Рада.
В принципе – этот вопрос дискуссионен и не влияет на итоги принятия Решения, поскольку решения КСУ окончательны и обжалованию не подлежат.
Поэтому обратимся к этим итогам. Отмена Закона № 2222-IV влечет за собой две группы последствий:
1) перераспределение полномочий высших государственных органов;
2) необходимость внесения изменений в акты, принятые в соответствии с требованиями Закона № 2222-IV.
С первым все более-менее понятно и предсказуемо. Президент получает в свои руки право:
1) самостоятельно определять кандидатуру Премьер-министра и подавать ее на рассмотрение Верховной Рады;
2) самостоятельно принимать решение об отставке Кабмина;
3) назначать членов Кабинета Министров по представлению Премьера;
4) регулировать деятельность правительства Указами и распоряжениями;
5) увольнять Генерального прокурора;
6) назначать и увольнять Председателей ФГИУ, СБУ и АМКУ, а также Гостелерадио;
7) создавать, реорганизовывать и ликвидировать центральные органы исполнительной власти;
8) отменять постановления и распоряжения правительства.
В свою очередь Парламент получил следующие нововведения:
1) отмена требований об обязательном наличии в парламенте коалиции депутатских фракций;
2) отмена требования об обязательном вступлении народного депутата во фракцию партии или блока, по спискам которых он был избран;
3) сужение списка оснований для роспуска парламента до одной лишь неспособности депутатов собраться на заседание в течение 30 календарных дней одной сессии;
4) сужение административных полномочий Председателя ВР до организации подготовки рассмотрения вопросов повестки дня на заседаниях.
Таким образом, уже исходя из этого, не претендующего на полноту перечня, можно сделать вывод, что у Президента появляется поле маневра относительно формирования органов исполнительной власти и персональных ротаций в этой сфере (особое внимание – должностям вице-премьеров, которых сейчас больше, нежели дозволено «старой новой» Конституцией).
Особняком в данной ситуации стоит вопрос досрочного прекращения полномочий органов, избранных и сформированных в 2006 – 2010 годах. В частности, ряд политиков настаивает на обязательности досрочного прекращения полномочий и Президента, и парламента, и правительства и местных советов (с последними все проще – местные выборы и так не за горами). Обоснованы ли эти требования?
Стоит признать, что нет. Ведь не настало ни одно из оснований, предусмотренных законодательством для прекращения этих полномочий. Апеллировать к признанию неконституционным Закона № 2222-IV тоже бесполезно. В Решении КСУ четко сказано, что этот Закон утратил силу с момента вынесения Решения, то есть с 1 октября 2010. Таким образом, органы, избранные и сформированные по правилам этого Закона до указанной даты, были избраны и сформированы без нарушения процедуры, а изменение их полномочий роли не играет. Ведь не обязательно влечет за собой смещение директора, перераспределение полномочий между ним и общим собранием акционеров?
Зато другие последствия могут быть более важными. Прежде всего – это изменение всех нормативных актов, которые уже не отвечают нормам Конституции. Среди них – Закон «О Кабинете Министров Украины», положения о министерствах и ведомствах и многие другие.
И, что интересно, те из них, которые были приняты Кабмином, Президент может, воспользовавшись возвращенным ему полномочием, отменить самостоятельно. Вкупе с тем фактом, что правительство будет обязано исполнять указания Главы государства, именно его мнение приобретает решающий вес во всей политике исполнительной власти. Следовательно, стоит учитывать, что обжаловать «неправильные» с Вашей точки зрения акты госорганов можно будет не только в суд, но и в Администрацию Президента. Другое дело, что такая жалоба даст...
ВЫВОД:
Отмена политреформы-2004 имеет далеко идущие последствия для нормативного поля. На данный момент трудно оценить количество законов и подзаконных нормативных актов, которые потребуют корректировки.
Кроме того, КСУ принял эпохальное решение, предписав исполнение именно определенной редакции Конституции. Не факт, что и в дальнейшем в решениях этого суда не будет подобных пунктов, которые удобны юристу-практику, однако довольно сомнительны с точки зрения законодательного процесса.
Также стоит ожидать ряда кадровых перестановок в исполнительной власти.