Земля – все еще прекрасное далеко!

Утверждая порядок продажи земли на аукционах, правительство не только не учло старых ошибок, но и сделало много новых

Как известно, в конце 2007 года всем желающим обзавестись свободным от застройки земельным участком был преподнесен весьма жестокий сюрприз. Аукцион как безальтернативное средство приобретения прав на земельный участок, свободный от застройки, стал страшным сном для инвесторов. Неопределенность в сфере земельных аукционов, связанная с дилетантским подходом к земельной реформе, до сих пор терзает и умы и сердца всех заинтересованных лиц.

Правительство (правда, уже в новом составе) предприняло очередную попытку урегулировать весьма актуальный вопрос – порядок проведения аукционов по продаже земли и прав на нее, утвердив постановлением № 805 от 02.09.2010 Порядок продажи в 2010 году земельных участков несельскохозяйственного назначения на земельных торгах (далее – Порядок). Наименование нормативного акта смутило с первых минут, равно как и преамбула постановления, ограничившая сроки применения Порядка 2010 годом. Недоумение вызвано следующим. Порядок вступил в силу 13.09.2010 в связи с публикацией в «Офіційному віснику України», 2010 г., № 67 (13.09.2010), ст. 2419, то есть за 109 дней до истечения срока действия. Те, кто сталкивался с земельными вопросами, наверняка поймут меня: НЕВОЗМОЖНО за столь короткий срок пройти всю процедуру подготовки и проведения земельных торгов (аукциона): от момента создания комиссии по отбору земельных участков для продажи и до момента заключения договора в отношении земельного участка. Более того, на сегодняшний день все еще отсутствуют необходимые правовые механизмы, способные обеспечить процесс подготовки и проведения земельного аукциона согласно Порядку.

О чем речь? Во-первых, в соответствии с п. 2 Порядка ключевым участником земельных торгов является исполнитель. Исполнитель по правилам должен иметь лицензию на право проведения земельных торгов. Если с лицензирующим органом с июля 2007 года – хоть какая-то определенность (Госкомзем), то вот с перечнем документов, необходимым для получения такой лицензии, очевидная проблема. При отсутствии лицензионных условий осуществления данного вида хозяйственной деятельности невозможно определить, какой набор документов будет достаточным для получения лицензии. Ведь условием ее выдачи является наличие документов, подтверждающих стаж, образование и опыт работы персонала хозяйствующего субъекта, претендующего на лицензию, в контексте организации и проведения земельных торгов. Стаж, образование и опыт работы должны быть описаны в лицензионных условиях. А поскольку в постановлении № 805 об утверждении Порядка КМУ дает указание Госкомзему в течение одного месяца наконец-таки разработать эти самые лицензионные условия, делаем вывод: проводить земельные торги пока некому! Согласитесь, что, вынашивая уже фактически 3 года идею проведения земельных торгов, государство обязано было определиться с тем, кто же их будет проводить.

Проводить земельные торги не может ни одна компания – нет ни лицензионных условий, ни опыта

Во-вторых, в соответствии с п. 9 Порядка процесс подготовки лота (земельного участка или прав на земельный участок) включает их экспертную рыночную денежную оценку. Ничего не видим в этом плохого, если не принимать во внимание то, что стартовая цена лота не может быть меньше той, которая определена согласно Методике экспертной денежной оценки земельных участков (утверждена постановлением КМУ от 11.10.2002 № 1531 («Офіційний вісник України», 2002 г., № 42, ст. 1941)). Когда речь идет об определении минимальной стоимости земли как объекта продажи для целей земельных торгов, вышеуказанная Методика работает. Но как только речь идет о лоте – право на землю (аренда или суперфиций), Методика скромно «молчит», так как в ней отсутствует методология оценки такого объекта, как право на землю. Таким образом, сравнивать минимальную стоимость прав на землю пока просто не с чем! Насколько законно в таком случае будет определена стартовая цена лота – право на землю, если сравнить цену лота, определенную экспертом, с минимумом, который должен быть рассчитан по Методике, будет невозможно ввиду отсутствия соответствующего порядка? Заметим, что, критикуя ранее принятые порядки проведения земельных торгов (редакции 2008 года) в своих публикациях, мы уже указывали на их аналогичный недостаток. Видимо, авторы нынешнего Порядка опять не обратили внимание на эту досадную оплошность своих предшественников, а может, авторы все те же лица?..

Порядок продажи земли вступил в силу за 109 дней до истечения срока его действия. В такой краткий срок провести подготовку лота к аукциону физически невозможно

Весьма витиеватой видится процедура подбора и утверждения земельных участков (прав на них) для продажи. Право отбора земельных участков для передачи их на торги предоставлено комиссии, в состав которой войдут: представитель территориального управления Госкомзема – глава, представители районной госадминистрации, Киевской и Севастопольский ГГА, органа местного самоуправления, органа градостроительства и архитектуры, охраны культурного наследия, «санитарно-эпидемиологического органа» и территориального органа Минприроды. Состав комиссии формируется решением райадминистрации, городского совета городов областного подчинения, КГГА и СГГА. Все бы ничего, да только, даже прочитав 10 раз содержание п. 5 Порядка, не всегда можно понять, кто и где формирует эти злополучные комиссии. Чтобы не быть голословными, мы попытались вычислить значение термина «город областного подчинения». Не найдя значения этого словосочетания в терминологическом словаре, обратились к Конституции Украины, где в разделе IX «Территориальное устройство Украины» также не обнаружили такой особой территориальной единицы. Отсюда мораль: кто проведет отбор земельных участков для предложения на публичных торгах в городах Украины (кроме Киева и Севастополя) – остается не понятным. Обращает на себя внимание также то, что комиссия по отбору земельных участков для земельных торгов, порядок создания которой также не понятен, готовит только рекомендованный перечень. Фактически же на основании указанных рекомендаций формирование списка земельных участков для предложения на публичных торгах осуществляет организатор торгов – соответствующий местный совет или компетентная государственная администрация. На третьем этапе список земельных участков, предлагаемых на земельные торги, согласовывается территориальным органом Госкомзема. Иначе говоря, государство реально устранило территориальные громады от распоряжения свободными от застройки земельными участками, предоставив решающее слово представителю исполнительной ветви власти. Стоит сразу оговориться, что в Порядке процедура подбора земельных участков и формирование списков для участия в земельных торгах с их финальным утверждением в Госкомземе организационно не описана и сроками не ограничена, что является очевидным пробелом, так как непредсказуемость и отсутствие урегулированной процедуры создают предпосылки для злоупотреблений и коррупции. Было бы неплохо предусмотреть в Порядке, что организационное обеспечение работы и комиссии, и соответствующей рады, и государственной администрации, задействованных в процессе подготовки участков к земельным торгам, возложено на соответствующих организаторов земельных торгов и должно быть объективировано в некий общеобязательный порядок, опубликованный и доступный для ознакомления всеми заинтересованными лицами.

Немаловажно, что подготовка земельных участков к земельным торгам (изготовление документации) финансируется организатором торгов (то есть за счет средств бюджета – иначе говоря, соответствующие расходы должны быть запланированы). Следовательно, еще раз находит подтверждение ранее высказанное предположение о невозможности проведения земельных торгов в 2010 году, хотя бы потому что в бюджетах на 2010 год не заложены соответствующие расходы на оплату услуг субъектов хозяйствования, имеющих лицензию на осуществление землеустроительных работ и право на проведение экспертной денежной оценки земли.

Государство устранило территориальные громады от распоряжения свободными от застройки земельными участками

Исполнитель аукциона – субъект хозяйствования, имеющий лицензию на право проведения земельных торгов, привлекается организатором земельных торгов на конкурсной основе. С ним заключается соответствующий договор на проведение земельного аукциона. Вознаграждение исполнителя не может превышать 3500 необлагаемых минимумов доходов граждан и включает в себя затраты на организацию и проведение аукциона и прибыль исполнителя. Услуги исполнителя оплачиваются после проведения аукциона. На исполнителя аукциона возложена обязанность опубликовать информацию об аукционе в официальных печатных СМИ, а также принимать заявки от желающих участвовать в аукционе.

Недостатками Порядка в контексте подготовки земельных торгов являются: отсутствие минимальных сроков публикации информации о предстоящих земельных торгах, а также установление обязанности публиковать информацию о торгах в официальных печатных средствах массовой информации. В первом случае очевидно, что как раз широкое информирование общественности о торгах является предпосылкой к искоренению практики «мнимых» торгов (или торгов с одним настоящим заинтересованным участником), а отсутствие минимальных сроков публикации соответствующей информации – путь к злоупотреблению. А во втором случае опять-таки обращает на себя внимание отсутствие согласованности Порядка с действующими в Украине нормативными актами, где термин «официальное печатное издание» не употребляется. Иначе говоря, где будут публиковаться объявления о земельных торгах, видимо, предстоит еще решать. И очень хочется надеяться, что соответствующее решение один раз примут организаторы земельных торгов, а не исполнители.

Как и следовало ожидать, процедуры регистрации участников и проведения аукциона более-менее понятны. Примечательно положительной является следующая норма Порядка: если на аукцион по покупке земельного участка явился только один желающий, то лот выносится на аукцион повторно. Если на повторном аукционе на данный земельный участок также будет только тот же самый претендент, что и на аукционе, который не состоялся в первый раз, последнему предоставляется право приобрести лот по цене, отличающейся от стартовой на один шаг аукциона. Иначе говоря, имея большое желание купить земельный участок или право на него на земельных торгах, более не придется в обязательном порядке искать «подставных» участников аукциона, возможность купить землю честно предусмотрена Порядком.

Основаниями для признания аукциона не состоявшимся являются:

1) отсутствие участников;

2) отсутствие предложений от участников цены выше стартовой;

3) неуплата в установленный срок победителем аукциона в полном объеме суммы за лот;

4) выявление нарушений порядка проведения аукциона, которые влияют на объективность определения победителя, или приводят к дискриминации участников, или иным образом нарушают их права.

Решение о признании аукциона несостоявшимся принимается организатором в трехдневный срок с момента выявления обстоятельств, явившихся основанием для признания аукциона не состоявшимся.

Анализируя вышеуказанные положения Порядка, обращаем внимание, что признать аукцион не состоявшимся решением организатора весьма и весьма просто, поскольку последнее из 4-х оснований для признания аукциона не состоявшимся – субъективно и может быть предметом манипуляций. Кроме того, обращают на себя внимание практически неограниченные сроки для принятии решения о признании аукциона не состоявшимся – 3 дня с момента выявления фактов. Поскольку факты, свидетельствующие о дискриминации кого-то из участников аукциона, могут «всплыть» в любое время, ни о каких гарантиях неизменности ситуации для победителей аукциона не может быть и речи. Спать спокойно не получится!

Признать аукцион не состоявшимся решением организатора весьма и весьма просто

Организатору аукциона также предоставлено право в течение 5 дней с момента проведения аукциона принять решения об аннулировании результатов аукциона. Причинами для принятия соответствующего решения являются: отказ победителя заключить договор на условиях, зафиксированных в лоте, и с ценой, зафиксированной на аукционе, а также отказ победителя от подписания протокола торгов. Заметим также, что в отличие от решения организаторов о признании аукциона не состоявшимся как-будто объективное по своей сути решение об аннулировании аукциона согласно Порядку подлежит обжалованию в суде. Почему, по мнению авторов Порядка, невозможно в судебном порядке обжаловать незаконное решение о признании аукциона не состоявшимся, совершенно не понятно!

Порядок также предусмотрел особенности обжалования земельных торгов в суде. Право на иск предоставлено любому заинтересованному лицу, что существенно расширяет круг перспективных истцов. В соответствии с Порядком признание аукциона недействительным влечет признание в установленном законом порядке недействительным договора, заключенного по результатам земельных торгов.

Предусмотрен также способ блокирования на 15 дней заключения договора по результатам аукциона во внесудебном порядке. Право это может использовать недовольный участник аукциона. Для этого в течение 10 дней с момента проведения аукциона заинтересованное лицо должно подать жалобу исполнителю, содержащую факты, свидетельствующие о нарушении порядка проведения аукциона, а также о принятии во время такого аукциона незаконных решений, совершении незаконных действий. Указанные выше 15 дней предоставляются исполнителю для рассмотрения жалобы. В этот период договор по результатам аукциона не заключается. Жалоба рассматривается публично с приглашением всех участников аукциона. По ее результатам, в случае выявления фактов нарушения порядка проведения аукциона, которые влияют на объективность определения победителя, или приводят к дискриминации участников, или иным образом нарушают их права, исполнитель обязан сообщить организатору об этом, при этом последний вправе принять решение о признании аукциона не состоявшимся.

По результатам земельных торгов договор с победителем должен быть заключен на протяжении 15 дней, но не ранее чем через 10 дней после подписания протокола. Странно, но в Порядке указывается, что с победителем заключается только договор купли-продажи лота. Если в отношении лота – земельного участка все понятно, то вот с лотом – правом на землю все непросто. Если предметом аукциона выступило право аренды земли и по результатам заключен договор купли-продажи лота, дальнейший механизм реализации права арендатором не ясен. По идее должен быть подписан еще один договор – договор аренды земли: но вот в какие сроки? Скорее всего, эти условия должны быть оговорены в договоре купли-продажи лота. Кстати, типовые договоры купли-продажи лота на земельном аукционе должны быть разработаны Госкомземом в ближайшее время.

Иностранцам – участникам аукциона рекомендуем обратить внимание на п. 41 Порядка, который предусмотрел, что расчет за лот в виде земли (прав на землю) по результатам торгов возможен в их случае только с использованием инвестиционного счета и только в национальной валюте Украины. Местным покупателям земли и прав на нее разрешили для целей оплаты по договорам, заключенным в результате торгов, использовать как собственные, так и заемные средства. Исключением являются государственные предприятия, которые не могут принимать участие в таких аукционах.

ВЫВОД:

В целом Порядок оставляет двойственное впечатление.

Ну, во-первых, без ответа остается вопрос: зачем в сентябре принимать Порядок с ограниченным сроком действия, т. е. до конца 2010 года? Во-вторых, доколе в Украине законы и другие нормативные акты будут писать «на коленях»? Зачем проводить реформы, которые не подготовлены, не обеспечены практическим нормативным инструментарием? То есть закон есть, а выполнить и применить его нельзя! Возвращаясь к вопросам юридической техники, в очередной раз отмечаем, что больным местом авторов проектов нормативных актов является терминологическая несогласованность новых НПА с действующим законодательством. Ведь результат такой несогласованности – неопределенность и хаос!

С другой стороны, само по себе наличие Порядка – уже прорыв. Уже давно пора разблокировать предоставление свободных от застройки земельных участков. Думаем, что практика применения Порядка укажет правительству на неочевидные недостатки Порядка, а очевидные ляпы будут устранены в ближайшее время. В любом случае Порядок – ориентир для местных советов для разработки и корректировки своих нормативных актов, регулирующих процедуры предоставления земли по результатам аукциона (земельных торгов).