§ 9.1. Юридические предпосылки гражданской правосубъектности территориальной общины и Автономной Республики Крым

С принятием 26 июня 1996 новой Конституции Украины в правовой системе Украины появился новый субъект права, а потому и новый субъект гражданских правоотношений. Так, согласно ст. 140 Конституции Украины местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Приведенная норма, безусловно, не раскрывает содержание понятия "территориальная община", а лишь обобщенно определяет ее как организационно-правовую форму функционирования местного самоуправления.

Гораздо больше признаков понятия территориальной общины содержится в Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 г. (с последующими изменениями), в ст. 1 которого записано, что "территориальная община-жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр". Слишком произвольное определение понятия территориальной общины дается в главе 7 "Мероприятий по внедрению Концепции административной реформы в Украине", утвержденных Указом Президента Украины от 22 июля 1998 p., Согласно которым "территориальная община - сообщество жителей, жителей населенных пунктов (сел, поселков, городов), объединенная общими интересами собственного жизнеобеспечения, самостоятельного, в пределах законов, решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления ".

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что субъектом или носителем функций местного самоуправления является сама территориальная община, а не образуются ней совет, другие исполнительные органы. Согласно ст. 9 Закона Украины "О столице Украины - городе-герое Киеве" от 15 января 1999 в Киеве действуют представительные органы местного самоуправления - Киевский городской совет, районные в городе советы, которые являются юридическими лицами. Совершенно очевидно, что юридическими лицами могут быть также советы других территориальных общин.

В украинской юридической науке пока не сформировалось устоявшихся взглядов относительно сущности территориальных общин в системе местного самоуправления, поскольку и в зарубежной науке высказываются о местном самоуправлении различные мнения. Наиболее распространенными являются государственная и громадовская теории, модификацией которых является теория муниципального дуализму1.

Государственническая теория обосновывает местном самоуправлении в различных его модификациях как институт реализации определенных функций негосударственными по своей правовой и политической природе субъектами (определенной самоорганизующейся части населения соответствующего административно-территориального образования) с целью децентрализации отдельных элементов государственной власти. Европейская хартия о местном самоуправлении признает территориальными коллективами право регулировать часть публичных дел, управлять ею в соответствии с законом и под свою ответственность в интересах местного населения. Государственническая теория наиболее последовательно воплощается в европейских странах, в которых утвердилось магдебургское право.

Общинные теории местного самоуправления присуще признание общин (коллективных территориальных образований) носителями самостоятельной публичной власти (муниципальной), не надлежащего государству. Такая теория воплощена в государствообразующей практике США.

Однако обе теории могут дать основания для критики, поскольку их идеи не воплощаются в чистом виде в современной системе местного самоуправления той или иной страны. Поэтому государственная и громадовская теории синтезировались в так называемую теорию муниципального дуализма, сторонники которой стремятся достичь определенного компромисса в соотношении государственных и общинные принципов. Согласно теории муниципального дуализма местное самоуправление имеет двойную политико-правовую природу, поскольку его органы осуществляют самостоятельно собственные функции (независимо от государства, но в соответствии с законом) и функции, делегированные государством.

В украинском законодательстве закреплено преимущественно принципы государственнической теории, а в некоторых случаях - громадовской теории. Поэтому не случайно в украинской юридической науке предпочтение отдается государственнической теории2.

В соответствии со ст. 2 нового ГК Украины участниками гражданских отношений, кроме физических и юридических лиц, является государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные общины, иностранные государства и другие субъекты публичного права. Таким образом, территориальная община новым гражданским законодательством непосредственно признается субъектом (участником) гражданских правоотношений. Конечно, гражданская правосубъектность является лишь составной частью общей правосубъектности территориальных общин. Чтобы такое территориальное публичное образование приобрело гражданской правоспособности и дееспособности, оно должно приобрести, так или иначе, определенного организационно-правового статуса. Однако гражданское законодательство этой проблемы не решает. Поэтому не случайно дается неоднозначное толкование статуса территориальной общины как субъекта гражданского права, которая в конце признается авторами юридическим лицом гражданского права3, хотя в новом ГК Украины такой нормы нет. В нем лишь говорится, что органы местного самоуправления могут создавать юридические лица публичного права. Между тем в юридической науке зарубежных стран государство и муниципальные образования называют юридическими лицами публичного права или особыми субъектами права1. Российское законодательство не признало муниципальные образования юридическими лицами, наделив их правом формировать органы самоуправления, предприятия и учреждения со статусом юридического лица, обычно дает им возможность таким образом реализовывать собственную правосубъектность. Однако, поскольку территориальные общины в Украине являются субъектами гражданских правоотношений, то они не лишены права непосредственно быть их участниками, для чего за ними должно быть в определенном порядке признано такое право. Поэтому для решения этого вопроса необходимо руководствоваться нормами конституционного права, а также нормами о местном самоуправлении.

Вступление коллективным образованием статуса территориальной общины определенной степени зависит от административно-территориального устройства страны. По ст. 133 Конституции Украины систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села.

Довольно часто административно-территориальные образования - "единицы" в социально-экономическом смысле отождествляют с населенными пунктами. Однако в связи с этим необходимо поддержать позицию представителей конституционного права в том, что не каждый населенный пункт является самостоятельной административно-территориальной единицей, поскольку широко распространена практика подчинения нескольких сельских населенных пунктов юрисдикции единой для них территориальной общины (ранее - сельсоветы) и органов местного самоуправления, она обирае2.

Как отмечается в ст. 6 Закона "О местном самоуправлении в Украине" первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий является территориальная община села, поселка, города. При этом территориальные громады соседних сел по решению их местных референдумов могут объединяться в одну территориальную общину, создавать единые органы местного самоуправления и избирать единого сельского голову. Итак, в последнем случае доказательством наличия у объединения признаков территориальной общины должно служить решение местных референдумов. Согласно оно является юридическим основанием возникновения у такого коллективного объединения правосубъектности, в том числе и гражданской. Однако в этом Законе нет ссылки на юридические основания возникновения статуса территориальной общины в первичных субъектов местного само-управления. Очевидно здесь можно руководствоваться, в частности, п. 8 Заключительных и Переходных положений Закона "О местном самоуправлении в Украине", согласно которому учет данных о количестве и составе территориальных общин и органов местного самоуправления осуществляет Верховная Рада Украины. Наличие такой регистрации территориальной общины подтверждает правомерность ее создания и присущие ей признаков субъекта права. Определенным доказательством правового статуса территориальной общины может быть устав территориальной громады села, поселка, города, который принимается с целью учета особенностей осуществления местного самоуправления его представительным органом на основе Конституции Украины и в рамках Закона "О местном самоуправлении в Украине" и регистрируется в органах Министерства юстиции Украина.

Необходимо четко разграничивать правосубъектность территориальных общин и правосубъектность их органов и должностных лиц, которые являются составными элементами местного самоуправления. Так, вся система местного самоуправления включает: территориальную общину; сельский, поселковый, городской совет; сельского, поселкового, городского председателя; исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов ; органы самоорганизации населения. На наш взгляд, в гражданских правоотношениях их первичным участником является территориальная община, а его органы и должностные лица, как правило, являются субъектами осуществления правосубъектности территориальной общины. Более того, субъектами права коммунальной собственности могут быть только территориальные общины, а не их органы или должностные лица.

Субъектом гражданских правоотношений может быть также Автономная Республика Крым, которая является в соответствии со ст. 134 Конституции Украины неотъемлемой частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины решает вопросы отнесены к ее ведению. АРК не является ни государством, ни территориальной общиной, а считается территориальной автономией в составе Украины, в конце и обуславливает ее особый правовой статус. АРК имеет полномочия, которые определяются Конституцией Украины, Конституцией АРК и другими законами Украины.