Для эффективного использования имущества в процессе производства, создания новых материальных благ, удовлетворения потребностей населения уполномоченные органы исполнительной власти образуют государственные предприятия и государственные учреждения, по которым законодатель закрепляет имущество соответственно на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (статьи 37 и 39 Закона Украины "О собственности"). С юридической точки зрения полное хозяйственное ведение и оперативное управление являются правовыми формами реализации права государственной собственности специально созданными субъектами различных организационно-правовых форм, в установленном порядке приобретают статус юридического лица.
Государственные предприятия, учреждения и иные государственные организации, наделенные правом полного хозяйственного ведения, право оперативного управления, получают определенную совокупность прав и обязанностей, которая позволяет им осуществлять функции собственника. При этом собственником имущества государственных предприятий, учреждений остается государство, ведь еще во времена римского права утвердился постулат: в одной вещи может быть только один власник1. Однако действие такого принципа имеет эффективность только тогда, когда владелец способен самостоятельно и непосредственно осуществлять правомочия собственника, в том числе заниматься хозяйственной или иной деятельностью. Между тем, государство не может самостоятельно осуществлять правомочия собственника. Не всегда это могут и отдельные граждане. Они могут объединяться в коллективные образования, передавая им свое имущество и осуществляя производственно-хозяйственную деятельность. Поэтому человечество активно вело поиск оптимальных правовых форм, которые гармонично обеспечивали интересы как владельцев, так и хозяйничаю-ющих субъектов-несобственников.
В мировой практике сформировались различные модели отграничения от права собственности права управления ею и введение так называемой расщепленной собственности. Большим достижением мировой цивилизации стало появление акционерных обществ, благодаря которым появилась возможность сосредоточивать крупные капиталы за счет объединения финансов как богатых коммерсантов, так и широких слоев населения, что в свою очередь обеспечивало быстрое осуществление крупных производственных проектов. В связи с этим справедливым было утверждение К. Маркса, что без акционерных обществ "мир до сих пор оставался без железных дорог, если бы пришлось ждать пока накопление не докажет некоторые отдельные капиталы до таких размеров, что они могли бы справиться с постройкой железной дороги" 2 .
В англо-американской правовой системе главной правовой формой реализации права собственности собственнику стал институт "доверительной собственности", который утверждает абсолютность прав владения, пользования и распоряжения титульного пользователя имуществом доверительного собственника.
Об осуществлении права государственной собственности во многих зарубежных странах сформировалось три основных организационно-правовые формы государственных предприятий: ведомственные (казенные) предприятия, публичные корпорации и государственные. Казенные предприятия не имеют статуса юридического лица, финансово-хозяйственной самостоятельности и финансируются из государственного бюджета. Публичная корпорация имеет статус юридического лица, формируется за счет первоначального государственного капитала, а в дальнейшем действует на принципах хозяйственной самостоятельности и финансовой самоокупаемости. Наконец государственная компания имеет статус юридического лица акционерного типа, действует, как и публичная корпорация, на основании индивидуального статуса (меморандума), который утверждает соответствующий государственный орган.
Особенности развития социалистической экономики обусловили утверждение особых правовых форм осуществления права государственной собственности. Октябрьская революция 1917 г. в России привела к образованию господствующего государственного сектора в результате национализации частной собственности. Уже первыми гражданскими кодексами государственные предприятия, их объединения, государственные учреждения признавались юридическими лицами (статьи 16 и 19 ГК РСФСР 1922 p., Статьи 16 и 19 ГК УССР 1922 p.). Однако в первых гражданских кодексах союзных республик бывшего СССР ничего не говорилось о том, на каком праве за государственными предприятиями и учреждениями закреплялось государственное имущество. Одновременно в ст. 19 ГК УССР 1922 г. был оговориться, что государственные предприятия и их объединения, пе-реведени на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица, а за их долги отвечает только имущество, находящееся в их свободном распоряжении. Поэтому перед юридической наукой встала сложная проблема обосновать правовую принадлежность имущества государственным юридическим лицам, оказалось довольно сложным делом. Лишь в 40-х годах научные поиски завершились результативно. Это удалось сделать академику А. В. Венедиктову, который в 1948 году сформулировал теорию оперативного управления, получившей поддержку научной общественности, а также законодательное оформление в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 В ст. 21 Основ было записано, что государственное имущество, закрепленное за государственными организациями, находится в оперативном управлении, которое осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Это положение было полностью воспроизведено во всех гражданских кодексах союзных республик бывшего СССР (в том числе в ст. 89 ГК УССР 1963 p.).
Обосновывая необходимость закрепления за государственными органами необходимых правомочий владения, пользования и распоряжения переданным им государственным имуществом на условиях оперативного управления, А. В. Венедиктов отмечал, что без этих правомочий они не смогли бы выполнять возложенные на них задачи народнохозяйственного плана. При этом, по его мнению, государственный орган осуществляет предоставленные ему правомочия именно в порядке оперативного управления, а не как власник1. Такую позицию А. В. Венедиктова поддержали многие цивилистов (С. Н. Братусь, М. М. Агарков, О. С. Иоффе, Ю. К. Толс-то, С. М. Корнеев и др.). 2. По этому поводу высказывались и другие погляди3. Так, Я. Ф. Миколенко высказал мнение о возможности признания права собственности на государственное имущество как с государством, так и за государственным органом, по которому оно закриплено1. Бесспорно, с законодательным закреплением за государственными предприятиями и учреждениями имущества на праве оперативного управления дискуссии относительно правовой природы правомочий государственных предприятий и учреждений на вверенное им государственное имущество потеряли остроту и перешли в стадию комментирования конкретного содержания института оперативного управления, ведь принципиальное несогласие с введением законодателем этого института в тот период не нашла бы понимание в юридической общественности, более того, могла иметь для автора оппозиционной мысли негативные последствия.
Институт права оперативного управления в целом оказал позитивное влияние на формирование конструкции правосубъектности государственных предприятий и учреждений как юридических лиц. Он внес определенность во взаимоотношениях между государством как собственником и субъектами осуществления права государственной собственности, ведь советская юридическая наука не предложила в тот период другого правового института реализации права государственной собственности. По идеологическим соображениям юридическая наука не могла позаимствовать буржуазные институты управления имуществом лицами, которые не являются его владельцами.
Институт оперативного управления имуществом оказался достаточно приспособленным к административно-правовой экономики и просуществовал несколько десятков лет в неизменном виде. Кроме того, он получил широкого практического применения.
Необходимо отметить чрезмерную нормативную зарегулированность деятельности социалистических государственных предприятий (объединений) и учреждений. Особенно большую роль в регулировании их деятельности играли Основы гражданского законодательства, гражданские кодексы и Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 4 октября 1965 p., Положение о производственном объединении (комбинат), утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 27 марта 1974 г. 2, и другие нормативные акты.
Определяющими здесь стали нормы ст. 22 Основ и ст. 91 ГК УССР, согласно которым порядок передачи государственных предприятий, зданий, сооружений, оборудования и другого имущества, отнесенного к основным средствам государственных предприятий, другим государственным организациям, а также колхозам и другим кооперативным и общественным организациям должен был определяться законодательством СССР и УССР. При этом государственные предприятия, здания и сооружения могли передаваться от одной государственной организации к другой бесплатно. Такая передача осуществлялась в порядке, который определялся постановлением ЦИК и СНК СССР "О передаче государственных предприятий, зданий и сооружений" от 29 апреля 1935 p., Постановлением СНК СССР "О порядке передачи государственных предприятий, зданий и сооружений" 3 от 15 февраля 1936 p ., Положением о порядке передачи предприятий, объединений, организаций, учреждений, зданий и сооружений, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16 октября 1979 г. 4.
Особенностью этих и других нормативных актов советского периода было то, что они:
Миколенко Я. Ф. Государственньие юридические лица в советском гражданском праве / / Советское
а) предоставляли право принимать решения о передаче имущества соответствующим органам государственного управления;
б) предусматривали принятие решения о передаче имущества на основании административных актов без согласия самих предприятий;
в) не предусматривали возможности судебного обжалования таких решений.
Специальный порядок устанавливался также по распоряжению государственными предприятиями оборудованием и другим имуществом, которое принадлежало к основным средствам, которое было излишним или неиспользуемым. Согласно Положению о социалистическом государственном производственном предприятии такое имущество могло быть продано на усмотрение самого государственного предприятия другим предприятиям и организациям только при условии отказа вышестоящего органа от перераспределения излишков или в случае неполучения от него ответа в течение одного месяца после направления уведомления о наличии излишков.
Ограниченной была также правомочность государственных организаций по распоряжению оборотными средствами и продукцией. Они могли распоряжаться сырьем, топливом, материалами, полуфабрикатами, готовой продукцией, денежными и оборотными средствами в соответствии с целевыми назначениями этих средств и согласно утвержденному плану (ст. 92. ЦК УССР в первоначальной редакции). При этом даже оборотные средства при определенных условиях (если они даже были сверхнормативными) могли изыматься у государственного предприятия вышестоящим органом по показателям годового отчета предприятия или в случае изменения нормативов собственных оборотных средств, обусловленных увеличением или уменьшением производственного плана предприятия (п. 12 Положения о социалистическом государственное производственное предприятие).
Наконец, государственные предприятия были лишены права свободной реализации произведенной продукции и свободного выбора контрагентов. Как правило, изготовлена государственными организациями продукция реализовывалась только на основании актов планирования, которыми четко определялись поставщики, покупатели и фондодержателями. Специальными нормативными актами (в частности, Положением о поставках продукции производственно-технического назначения, Положением о поставках товаров народного потребления) подробно регламентировались условия поставок продукции (товаров), основания для отказа в заключении договора поставки и т. п..
Законодательство советского периода устанавливало и другие ограничения в осуществлении государственными предприятиями правомочий в отношении закрепленного за ними государственного имущества. Но и приведенных достаточно, чтобы сделать вывод об абсолютной зависимости государственных организаций от вышестоящих государственных органов, усилиями которых институт оперативного управления фактически превратился в институт ограниченного оперативного управления. Поэтому неудивительно, что в 80-х годах остро встала проблема его реформирования.
Первая попытка обновить институт права оперативного управления и привести его в соответствие со стремительно меняющимися общественными отношениями была сделана еще в Законе СССР "О собственности в СССР" от б марта 1990 p., В котором наряду с оперативным управлением была предусмотрена еще одна правовая форма закрепления государственного имущества по государственным юридическими лицами - право полного хозяйственного ведения. Этим законом устанавливалось, что "имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное за государственным предприятием (кроме казенных предприятий), принадлежит ему на праве полного хозяйственного ведения" (ст. 24), а "имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное собственником за государственным учреждением (организацией), состоящим на государственном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения "(ст. 26). Указанные нормы по двух правовых форм реализации права государственной собственности почти дословно, только с некоторыми незначительными редакционными особенностями, были воспроизведены в Законе Украины "О собственности" от 7 февраля 1991 г. С этого момента и до настоящего времени полное хозяйственное ведение и оперативное управление стали основными правовыми формами осуществления права государственной собственности государственными предприятиями и учреждениями. К сожалению, законодатель, введя в период рыночных реформ в Украине институт полного хозяйственного ведения и оперативного управления, только схематично обозначил определенные права и обязанности, закрепленные за государственными предприятиями и учреждениями, конечно не могло не сказаться на их хозяйственно-производственной деятельности. Очевидно поэтому разработчики нового ГК Украины признали бесперспективность функционирования этого института, а затем ему вообще не нашлось места в кодексе. На наш взгляд, отказ от института хозяйственного ведения и оперативного управления является несколько преждевременным.
В соответствии со ст. 4 Закона Украины "О собственности" собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом. Он может использовать имущество для осуществления хозяйственной и иной деятельности, не запрещенной законом деятельности, в частности передавать его безвозмездно или за плату во владение и пользование другим лицам. Приведенная норма, безусловно, касается и государства как субъекта права собственности. Итак, государство для осуществления своих хозяйственно-экономических функций как раз и использует институт права хозяйственного ведения и оперативного управления, создавая для этого хозяйственные и другие субъекты со статусом юридического лица, которым устанавливает определенный объем полномочий.
Объем полномочий государственного предприятия и государственного учреждения по государственного имущества в любом случае должен быть в той или иной степени меньше чем у государства-собственника, ведь установление государственному предприятию (учреждению) объема полномочий, адекватного объема полномочий, принадлежащих государству как владельцу, фактически означало бы потерю государством контроля за своей собственностью, а возможно и потерю самого права собственности на вверенное предприятию (учреждению) имущество. Вместе с тем государственные юридические лица не смогли бы осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, не имея определенной имущественной самостоятельности, ведь согласно ст. 23 ГК УССР юридическими лицами признаются организации, которые обладают обособленным имуществом, могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, арбитраже или в третейском суде. Поэтому институт оперативного управления как раз и призван обеспечить государственным юридическим лицам необходимую ви-докремленисть имущества, а следовательно и их достаточное гражданскую правоспособность. Наличие достаточного имущественной самостоятельности является обязательным условием осуществления предпринимательской деятельности любым субъектом пидприемництва1. Имущественная самостоятельность необходима также и тем юридическим лицам, которые непосредственно не являются субъектами предпринимательства, а вступают в гражданско-правовые отношения для обеспечения выполнения социально-культурных, управленческих и других задач (например, учебным заведениям, лечебным учреждениям, министерствам и другим государственным ведомствам ). Поскольку в государственных предприятий как субъектов предпринимательства и в государственных учреждений, деятельность которых не является предпринимательской, уставные цели и задачи разные, то государство в соответствии устанавливает им различный правовой и имущественный статус и разный объем имущественных полномочий.
В юридической литературе выделяли две основные формы правового режима имущества субъектов предпринимательства, обеспечивающих предпринимательскую деятельность, а именно: право собственности и ограниченные права на чужое имущество (аренда имущества, полное хозяйственное ведение и при определенных условиях право оперативного управления) 1. Сейчас в Украине формируются и другие формы правового режима имущества, на основе которого субъекты предпринимательства осуществляют свою уставную деятельность. Прежде всего речь идет об использовании имущества на основании доверительного управления.
Государственные юридические лица осуществляют предпринимательскую деятельность приобретая, как правило, организационно-правовые формы предпринимательства того или иного вида. В соответствии со ст. 1 Закона Украины "О предприятиях в Украине" предприятие - это самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица и осуществляет производственную, научно-исследовательскую и коммерческую деятельность с целью получения соответствующей прибыли (дохода). Перечисленные признаки предприятий в целом присущи и государственным предприятиям. Однако круг организационно-правовых форм государственных достаточно ограничено.
По Закону Украины "О предприятиях в Украине" согласно существующих форм собственности сейчас могут действовать предприятия таких видов:
- Частное предприятие, основанное на собственности физического лица;
- Коллективное предприятие основано на собственности трудового коллектива предприятия;
- Хозяйственное общество;
- Предприятие, основанное на собственности объединения граждан;
- Коммунальное предприятие, основанное на собственности соответствующей территориальной общины;
- Государственное предприятие, основанное на государственной собственности, в том числе казенное предприятие.
Предприятие создается согласно решению собственника (собственников) имущества или уполномоченного им (ими) органа предприятия-учредителя, организации или решением трудового коллектива в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Украины (ст. 5 Закона Украины "О предприятиях в Украине"). Государственные предприятия могут создаваться на основании решений органов, уполномоченных государством. Согласно Декрету Кабинета Министров Украины "Об управлении имуществом, находящимся в общегосударственной собственности" от 26 декабря 1992 p., Принимать решения о создании, реорганизации, ликвидации предприятий, учреждений и организаций, основанных на общегосударственной собственности, имеют право министерства и другие подведомственные Кабинету Министров органы исполнительной власти. Они утверждают уставы государственных предприятий.
В Закон Украины "О предприятиях в Украине" были внесены изменения, которые предусмотрели так называемые казенные предприятия, определили особенности создания, ликвидации, реорганизации, управления и деятельности казенного предприятия. Поскольку эти особенности являются весьма существенными, то их правовой статус будет освещен отдельно.
В юридической литературе управленческие отношения, возникающие по поводу государственной собственности, относятся к административно-правових1. На наш взгляд, решение министерства или другого органа исполнительной власти о создании государственного предприятия нельзя признать однозначно административно-правовым актом. По своей форме такое решение, изложенное в приказе министерства или другого органа исполнительной власти, действительно содержит внешние признаки административного акта. Однако по своей сути это решение является ни чем иным, как волеизъявлением государства на осуществление правомочий собственника через уполномоченные органы путем создания хозяйствующего субъекта с правами юридического лица. В пользу этого вывода свидетельствует и тот факт, что надо было бы применять аналогичный подход и к тем решениям о создании предприятия, принимаемых негосударственной юридическим лицом (владельцем) или на основании учредительного договора нескольких владельцев. Однако в этих случаях решение о создании предприятия является обычным способом осуществления правомочий собственника, то есть по своему юридическому содержанию это решение будет гражданско-правовым актом.
Государственное предприятие, основанное уполномоченным государственным органом, считается созданным и приобретает права юридического лица со дня его государственной регистрации, совершенной в соответствии с Законом Украины "О предпринимательстве" (ст. 6 Закона Украины "О предприятиях в Украине"). С этого момента государственное предприятие приобретает возможность осуществлять правомочия полного хозяйственного ведения, предусмотренные ст. 37 Закона Украины "О собственности" 2. Согласно этой статье, осуществляя право полного хозяйственного ведения, предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом, совершая относительно него любые действия, не противоречащие закону и целям деятельности предприятия. При этом к праву полного хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если иное не установлено законодательными актами Украины.
Действующее законодательство провозглашает принцип равных условий для развития всех форм собственности и их защиты. Вместе с тем действующее законодательство и сейчас иногда устанавливает определенные преимущества для предприятий, основанных полностью или частично на государственной собственности. Так, Верховная Рада Украины 29 ноября 2001 приняла Закон Украины "О введении моратория на принудительную реализацию имущества", ст. 1 которого предусмотрено установить мораторий на применение принудительной реализации имущества государственных предприятий и хозяйственных обществ, в уставных фондах которых доля государства составляет не менее 25 процентов, до усовершенствования определенного законами Украины механизма принудительной реализации имущества. Есть такая норма применяется не ко всем предприятиям, которые в той или иной организационно-правовой форме функционируют в Украине, а лишь к тем, которые полностью или частично основаны на государственной собственности.
Положения Закона Украины "О введении моратория на принудительную реализацию имущества" фактически освобождают определенную категорию юридических лиц, которые являются также субъектами предпринимательской деятельности, от имущественной ответственности и лишают одновременно других субъектов правоотношений, в том числе граждан, права на защиту своих нарушенных прав. Государственные предприятия и хозяйственные общества, в уставных фондах которых доля государства составляет не менее 25 процентов, является лишь одним из видов предприятий в Украине. Так, согласно ст. 2 Закона Украины "О предприятиях в Украине" в Украине могут действовать предприятия таких видов: частное предприятие, основанное на собственности физического лица; коллективное предприятие, основанное на собственности трудового коллективную предприятия; хозяйственное общество, предприятие, основанное на собственности объединения граждан; коммунальное предприятие, основанное на собственности соответствующей территориальной общины, государственное предприятие, основанное на государственной собственности, другие категории и виды предприятий.
Таким образом, вполне очевиден тот факт, что установление моратория (запрета) на принудительную реализацию имущества, непосредственно связано с образованием юридического лица в форме государственного предприятия и хозяйственного общества полностью или частично на государственной форме собственности, кроме которой в Украине также существуют частная , коллективная (собственность юридических лиц) и коммунальная формы собственности. Есть имущество предприятий, основанных на этих формах собственности подлежит принудительной реализации за допущенные нарушения на общих основаниях в установленном законом порядке. Обращается взыскание также на имущество физических лиц (граждан) по их личным обязательствам. Следовательно, Законом Украины "О введении моратория на принудительную реализацию имущества" установлено неравные условия защиты нарушенных прав отдельных категорий субъектов правоотношений, освобождены предприятия, основанные полностью или частично на государственной собственности, от выполнения имущественных обязательств в пользу уполномоченных лиц, в том числе пострадавших вследствие неправомерной деятельности этих предприятий, путем обращения взыскания на их имущество как должников и продажи их имущества в процессе производства дела о банкротстве в определенных настоящим Законом случаях, что в конце напрямую противоречит Конституции и законам Украины.
Так, согласно ст. 13 Конституции Украины "Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом". Совершенно очевидно, что в приведенной конституционной статьи закреплен общий основополагающий принцип юридического равенства всех субъектов права собственности и хозяйствования, который должен учитываться во всей нормотворческой деятельности, поскольку Конституция Украины имеет высшую юридическую силу и законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей. Безусловно, положения Закона Украины "О введении моратория на принудительную реализацию имущества" не соответствуют данному конституционному принципу.
В ст. 37 Закона Украины "О собственности» не перечисляются конкретные действия, которые может совершать государственное предприятие и которые составляют содержание права хозяйственного ведения. Безусловно, это действия по эффективному использованию государственного имущества, его сохранность, по увеличению производства продукции и товаров и услуг, по расширению ассортимента выпускаемых продукции и товаров, по обеспечению работников работой, заработной платой и безопасными условиями труда, по созданию социальной инфраструктуры и др.. Все эти действия охватываются правомочиями владения, пользования и распоряжения, принадлежащих государству как владельцу и делегированные ею государственным предприятиям.
Конечно, право полного хозяйственного ведения не может быть адекватным праву государственной собственности, поскольку государство вправе ограничить государственное предприятие в некоторых его полномочиях по распоряжению государственным имуществом. Другое дело, оправданны те или иные ограничения. Главное, чтобы они не противоречили уставным целям и не препятствовали их осуществлению.
Законодательство начале 90-х годов предусмотрело достаточно значительное количество ограничений объема полномочий государственных предприятий. Так, государственный орган, уполномоченный управлять государственным имуществом, приобретал права без согласия предприятий осуществлять их реорганизацию и ликвидацию (ст. 33 Закона Украины "О собственности").
В п. 6 ст. 10 Закона Украины "О предприятиях в Украине" (в первоначальной редакции) содержалась норма о том, что бесплатная передача и предоставление предприятиями материальных ценностей гражданам осуществляются с разрешения собственника или уполномоченного им органа, кроме случаев, предусмотренных законодательством Украины. Однако Декретом Кабинета Министров Украины от 15 декабря 1992 г. действие этого пункта в части осуществления государственными предприятиями безвозмездной передачи имущества гражданам было остановлено.
Фактически государственные предприятия были уравнены в своем имущественном статусе с предприятиями других форм собственности. Отсутствие четко определенных законодателем объема полномочий государственных привело впоследствии ко многим нежелательным негативным последствиям в их деятельности. В частности, руководители некоторых предприятий, злоупотребляя своим служебным положением, за бесценок стали отчуждать госимущество. Массового распространение получили процессы основания государственными предприятиями других субъектов предпринимательства, создание малых предприятий и кооперативов, в которых передавались значительные денежные средства, ценное оборудование и оборудование, в результате чего именно государственное предприятие терпело убытки. Большинство вновь малых предприятий фактически паразитировавшая за счет государственных предприятий, выступая лишь посредниками в реализации их продукции.
Хотя и со значительным опозданием, но постепенно в стране начали принимать меры по устранению негативных явлений в деятельности государственных предприятий.
Так, Законом Украины от 7 июля 1992 г. Со ст. 10 Закона Украины "О предприятиях в Украине" был дополнен абзацем следующего содержания: "Отчуждение от государства средств производства, являющихся государственной собственностью и закрепленных за государственным предприятием, осуществляется на конкурентных началах (через биржи, по конкурсу, на аукционах) в порядке, определяемом Фондом государственного имущества Украины. Полученные в результате отчуждения указанного имущества средства направляются исключительно на инвестиции "1.
В условиях переходного периода от плановой экономики к рыночным основам хозяйствования введения этой нормы следует признать оправданной мерой. Однако она не давала четкого ответа на то, распространяется ее действие на имущество, закрепленное за коммунальными предприятиями. Неопределенным остался порядок отчуждения государственного имущества, не закрепленное за государственными предприятиями или учреждениями.
Следующим шагом были меры, предусмотренные Декретом Кабинета Министров Украины "Об упорядочении деятельности субъектов предпринимательской деятельности, созданных с участием государственных предприятий" от 31 декабря 1992 г.1. Декретом, в частности, предполагалось, что государственные предприятия не могут быть учредителями предприятий любых организационных форм и видов, хозяйственных товарист-в, кооперативов. Согласно правопреемниками государственных предприятий относительно субъектов предпринимательской деятельности, созданных с их участием, признавались органы, уполномоченные управлять государственным имуществом, и государственные органы приватизации (относительно субъектов со смешанной формой собственности).
Вместе этим Декретом было приостановлено действие п. 1 ст. 5 Закона Украины "О предприятиях в Украине" в части права государственных быть учредителями предприятий, частей 1 и 2 ст. Из Закона Украины "О хозяйственных обществах" в части права государственных быть учредителями или участниками хозяйственных обществ. Действие Декрета не была распространена на созданные при участии государственных предприятий до вступления в силу Декрета банки, биржи, торговые дома, страховые компании и предприятия с иностранными инвестициями.
Положение Декрета вызвали неоднозначную оценку, в связи с чем Кабинет Министров Украины дал ему разъяснения, в которых, в частности, отметил, что под понятием "государственное предприятие" следует иметь в виду субъекты хозяйствования, основанные на государственной собственности и на которые распространяется действие Закона Украины "О предприятиях в Украине", и таковыми не являются бюджетные организации и учреждения, банки и тому подобное2.
Кроме того, Законом Украины от 5 июля 1995 государственным предприятиям запрещено выступать гарантами при предоставлении субъектам предпринимательской деятельности банковских кредитив3.
Существуют также косвенные ограничения осуществления правомочий государственными предприятиями. Так, согласно Закону Украины "Об аренде государственного и коммунального имущества" 4 государственных предприятия могут быть арендодателями относительно целостных имущественных комплексов предприятий, их структурных подразделений и недвижимого имущества, являющегося общегосударственной собственностью, только с разрешения Фонда государственного имущества Украины, его региональных отделений и представительств. Существуют также особенности осуществления государственными предприятиями полномочий относительно отдельных видов имущества, в зависимости от принадлежности к тому или иному фонда (производственные фонды, уставный фонд, резервный фонд, фонд охраны труда, фонд оплаты труда и др.)..
Приказом Фонда государственного имущества Украины от 19 августа 1999 утверждено Положение о порядке отчуждения основных средств производства, являющихся государственной власнистю5. Это Положение было распространено только на отдельные объекты, являющиеся средствами производства и относятся к основным фондам, и не распространяется на целостные имущественные комплексы предприятий, их структурные подразделения и незавершенное строительство, отчуждение которых происходит путем приватизации. Положением определен порядок отчуждения (продажи, списания, передачи с баланса на баланс, обмена и т. д.). В частности, предприятие вправе произвести отчуждение путем продажи общегосударственного имущества лишь при наличии разрешения центрального или местного органа исполнительной власти, уполномоченного управлять государственным имуществом, по согласованию с Фондом государственного имущества Украины или его региональными отделениями, а в отношении имущества, которое приватизируется, - разрешения Фонда.
Можно сделать вывод, что в действующем законодательстве прослеживается устойчивая тенденция к расширению прямых и косвенных ограничений государственных предприятий в осуществлении ими полномочий в отношении закрепленного за ними государственного имущества на праве хозяйственного ведения, является одной из причин неэффективного хозяйствования в государственном секторе экономики. Декретом Кабинета Министров Украины "Об управлении имуществом, находящимся в общегосударственной собственности" министерствам и другим подведомственным ему органам государственной власти запрещено прямое вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий, находящимся в общегосударственной собственности (п. 3). Однако такой запрет еще не гарантирует предприятиям хозяйственной самостоятельности, ведь у органов исполнительной власти существует достаточно "косвенных" способов влияния на деятельность государственных предприятий.
Второй правовой формой закрепления государственного имущества за юридическими лицами является право оперативного управления. В правовом аспекте оперативное управление и полное хозяйственное ведение не имеют существенных различий. Однако содержание правомочий в оперативном управлении значительно уже, чем в хозяйственном ведении. В соответствии со ст. 39 Закона Украины "О собственности" имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное за государственным учреждением (организацией), состоящим на государственном бюджете, принадлежит ему на праве оперативного управления. Государственные учреждения (организации), состоящие на государственном бюджете и могут в случаях, предусмотренных законодательными актами Украины, осуществлять хозяйственную деятельность, вправе самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов (п. 2). Кроме того, в п. в. 39 также отмечается, что государственное учреждение (организация) отвечает по своим обязательствам средствами, имеющимися в его распоряжении, а при их недостаточности такую ответственность несет собственник. Безусловно, в такой редакции ст. 39 Закона Украины "О собственности" практически не устанавливает пределов осуществления правомочий государственным учреждением по вверенного ей государственного имущества. С уверенностью можно лишь утверждать, что к праву оперативного управления не применяются правила о праве собственности, как это оговорено законодателем относительно права полного хозяйственного ведения. Отсюда возможен вывод, что государственные учреждения могут осуществлять в отношении вверенного им государственного имущества не любые действия, не запрещенные законом, а лишь те, которые предусмотрены законодательными актами и их уставами (положениями).
Особенности правового статуса государственных казенных предприятий. Сейчас правовой статус казенных предприятий определен преимущественно Законом Украины "О предприятиях в Украине" (статьи 2, 10, 37-39) и положениями Типового устава казенного предприятия, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 16 июня 1998 г.1 Так, имущество, находящееся в государственной собственности и закрепленное за казенным предприятием, принадлежит ему на праве оперативного управления. Осуществляя право оперативного управления, казенное предприятие владеет и пользуется этим имуществом, а распоряжается закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, находящимся в государственной собственности и принадлежит к основным фондам предприятия, лишь с разрешения органа, уполномоченного управлять соответствующим имуществом (ст. 10) .
Создаются казенные предприятия по решению Кабинета Министров Украины путем преобразования государственных предприятий, не подлежащих приватизации, на казенные предприятия. Такое решение принимается, если предприятие проводит производственную или другую деятельность, которая в соответствии с законодательством может осуществляться только государственным предприятием, или если главным потребителем продукции предприятия (более 50 процентов) является государство, или если предприятие является субъектом естественных монополий. По решению Кабинета Министров Украины осуществляется также ликвидация и реорганизация казенного предприятия.
Органами управления казенными предприятиями являются министерства и другие центральные органы исполнительной власти, которые, в частности, назначают на должность и освобождают от должности руководителя казенного предприятия по согласованию с Кабинетом Министров Украины, утверждают устав казенного предприятия и изменения в него, осуществляют контроль за соблюдением устава и использованием государственного имущества (ст. 38).
По общему правилу, казенное предприятие отвечает по своим обязательствам в полном объеме средствами и иным имуществом, за исключением основных фондов. Только в случае недостаточности таких средств и имущества ответственность по обязательствам казенного предприятия несет собственник, т. е. государство (ст. 39). Следовательно, есть основания утверждать, что правомочия оперативного управления у казенного предприятия значительно ограничены по сравнению с государственными предприятиями, по которым государственное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения.
Особенности правового статуса коммунальных предприятий, учреждений и организаций. В соответствии со ст. 26 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются вопросы принятия решений о создании, ликвидации, реорганизации предприятий, учреждений и организаций коммунальной собственности соответствующей территориальной общины.
Пока в Украине нет законодательного акта, который бы определял объем право-мочностей коммунальных предприятий, учреждений и организаций в отношении закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения и права оперативного управления коммунального имущества. В период, когда коммунальная собственность была разновидностью государственной собственности, эти правомочия определялись нормами, касающиеся государственных предприятий, учреждений и организаций. Поэтому сейчас, когда коммунальная собственность стала самостоятельной формой собственности, конкретное содержание права хозяйственного ведения коммунальных предприятий и права оперативного управления коммунальных учреждений и организаций может определяться их уставами (положениями), которые утверждают органы местного самоуправления или другие уполномоченные органы.