В соответствии со ст. 442 ГК УССР вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях (статьи 440 и 441 ГК УССР), если иное не предусмотрено законом. За вред, причиненный такими действиями организациям, ответственность наступает в порядке, установленном законом. Как частный случай внедоговорной ответственности в. 442 предусматривает специальные основания ответственности, отражающие характер противоправных действий и конкретизацию субъекта, которые непосредственно совершает. Ими являются: а) причинение вреда незаконными действиями в области административного управления, б) причинение вреда действиями должностного лица.
Административная деятельность как функция региональных органов государственного управления осуществляется с помощью властных односторонних предписаний - административных актов. Под административным актом следует понимать такие властные действия органов управления, которые осуществляются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, выражающие их волю и направлены на установление правил поведения организаций, кооперативов, должностных лиц и граждан, которые не находятся в их непосредственном подчинении. Собственно, публичный характер акта - это то, что является существенным для действия в области административного управления.
Административные акты - это не только документы индивидуального характера (постановления, решения, распоряжения и др.).. Юридические последствия способны вызвать административные акты, выраженные в любой форме (письменно, устно, конклюдентными действиями). Поэтому для ответственности на основании ст. 442 ГК УССР не имеет значения, в какой-либо объективной форме отображается государственно-властное предписание. Им могут быть как письменные акты индивидуального характера, так и устные распоряжения, а также непосредственные действия при применении принудительных мер (принудительное изъятие, применение физической силы, оружия и т. п.).
Действия в сфере административного управления (административные акты) вправе совершать не любые работники государственных органов и общественных объединений, а лишь те из них, которые являются должностными лицами. В соответствии со ст. 442 ГК УССР это лица, которые в силу своего служебного положения (занимаемой должности) или отдельного поручения наделены в определенной сфере административной деятельности властными полномочиями в отношении неопределенного круга лиц, т. е. лиц, которые не находятся в их непосредственном подчинении, деятельность должностных лиц имеет публичный характер. Действия представителя власти являются обязательными для исполнения, и в необходимых случаях они могут быть обеспечены мерами государственного принуждения. Любое должностное лицо имеет право давать обязательные предписания, однако эти полномочия не выходят за пределы данного ведомства и распространяются только на подчиненных ему работников.
Следующим основанием ответственности согласно ст. 442 ГК УССР является незаконность действий при исполнении служебных обязанностей. Должностными считаются такие действия, из которых составляется административный акт. Это действия, совершенные должностным лицом при выполнении возложенных на нее государственно-властных функций. Нарушение порядка и условий осуществления этих функций составляет незаконности действий должностного лица. Примером осуществления действий такого характера может быть такое дело. Гражданин К. ехал на своем "Запорожце" улице города и был остановлен автоинспектором городского отдела внутренних дел. Сев в автомашину, автоинспектор приказал гражданину К. содействовать ему в задержании нарушителя ПДД водителя автомашины ЗИЛ. Чтобы догнать нарушителя, гражданин К. должен был повысить скорость. На повороте шоссе с галечным покрытием он не справился с управлением, в результате чего автомашина ударилась в скалу, нависшую над дорогой. В результате аварии автомашина получила значительное повреждение. Гражданин К. обратился с иском о взыскании с городского отдела внутренних дел суммы возмещения, составляет стоимость ремонта автомашины. Дело не раз рассматривали различные судебные инстанции, каждая из которых поддерживала решение народного суда, по которому гражданину К. было отказано в иске по тем мотивам, что в месте аварии допустимая скорость движения автомашин была в пределах ЗО км / ч, а истец ехал намного быстрее , к чему инспектор его не обязывал. В дальнейшем все эти решения были опротестованы. В протесте было обращено внимание на те мотивы, которые допустили судебные инстанции. Одним из мотивов отказа был тот факт, что автомашина не выходила из владения собственника. Действительно, авто-машина не выбыла из владения гражданина К. Однако госинспектор в автомашине осознавал, что выполнить его приказ - догнать автомашину ЗИЛ на "Запорожце" гражданин К. мог, только применив повышенную скорость движения. Итак, выполняя распоряжение представителя органов власти, гражданин К. действовал в особых условиях. Суд первой инстанции, рассматривая дело, не принял во внимание этот факт и не дал ему должной оценки. В данном случае необходимо было учесть, что гражданин К. действовал не по своей воле, а выполнял распоряжение инспектора. И еще одно обстоятельство, на которое было обращено внимание в протесте, - или правомерным был выбор автомашины инспектором, были такие обстоятельства, не терпящих отлагательства, при которых должна быть использована собственная автомашина гражданина К. для задержания нарушителя ПДД? Из анализа дела следует, что выбор "Запорожца" был неправомерным, эта автомашина не могла догнать ЗИЛ. Кроме того, никаких обстоятельств, которые требовали немедленной задержки нарушителя, не было. Поэтому в протесте отмечалось, что вред, причиненный по вине должностного лица при исполнении им служебных обязанностей в области административного управления, возмещается организацией, с которой это лицо находится в служебных отношениях. Таким же было и судебное решение надзорной инстанции.
Административная деятельность - это прежде всего властная деятельность, где всегда должна быть сфера дискреционного усмотрения властного субъекта. Поэтому нельзя считать противоправными нецелесообразны действия, совершенные должностным лицом в пределах предоставленных ему законом полномочий. В свою очередь к противоправным действиям необходимо отнести действия должностного лица, выходящие за пределы предоставленных ему или органу полномочий. Следует отметить, что в практике чаще имеют место случаи выхода за пределы предоставленных полномочий должностному лицу, чем нарушаются порядок и условия осуществления властных функций. Интересным примером причинения вреда вследствие выхода за пределы предоставленных полномочий есть такое дело. Решением исполкома городского совета народных депутатов гражданину Л. было разрешено провести капитальный ремонт половины дома, который принадлежал ему на праве собственности. При проведении капитального ремонта гражданин Л. провел замену стенового материала, то есть вместо старых деревянных стен поставил кирпичные. Решением исполкома построена гражданином Л. часть дома при капитальном ремонте признана самовольным строительством, и его обязали снести это строение своими силами в течение одного месяца. В случае невыполнения весь дом будет снесен. Решение исполкома гражданин Л. не выполнил, и дом был снесен. Гражданин Л. обратился в суд с иском на исполком Совета народных депутатов и управления коммунального хозяйства, снесло дом, о возмещении вреда, причиненного сносом дома и порчей вещей, а также строительного материала. При рассмотрении дела суд установил, что строительство, проведенное гражданином Л., не является самовольным. Капитальный ремонт проведен с разрешения исполкома по технической документации, утвержденной соответствующим органом. Эти данные содержатся и в выводах судебно-строительной экспертизы. На основании этих данных суд пришел к выводу, что гражданин Л. совершил не новое строительство, а капитально-восстановительный ремонт с заменой материала. В данном случае не было построено дома на новом месте с созданием самостоятельного индивидуального жилья. Учитывая это, суд констатировал, что гражданин Л. не проводил самовольного строительства, а значит решение исполкома признал необоснованным, взыскав с него стоимость снесенного дома, а размер ущерба, причиненного порчей вещей и строительных материалов - из отдела коммунального хо-ва. Необходимо отметить, что согласно ч. 2 ст. 105 ГК УССР исполком городского районного совета народных депутатов вправе при наличии необходимых оснований вынести решение о сносе дома. В данном случае для вынесения решения о сносе дома у исполкома не было никаких оснований. Итак, своим решением исполком вышел за пределы предоставленных ему полномочий, чем совершил незаконные действия, которые стали основанием для ответственности исполкома по ст. 442 ГК УССР.
Таким образом, незаконными признаются действия должностного лица, нарушающие порядок и условия осуществления им государственно-властных функций или выходят за пределы предоставленных полномочий. Общая запрет, предусмотренный в ст. 440 ГК УССР, распространяется на всех субъектов ответственности по ст. 442, но, как и при ответственности по ст. 441, требование общего запрета включается к содержанию позитивных обязанностей должностных лиц. Поэтому незаконность причинения вреда не презюмируется. Она должна быть признана уполномоченным на то органом - судебным или административным. Общее правило: предварительное (до обращения с иском в суд) обжалование и признание административных актов незаконными не требуется, когда этот акт выражено в устной форме или посредством конклюдентных действий (распоряжение, применение оружия, физического принуждения и т. д.). В такой ситуации гражданин имеет право непосредственно обратиться в суд с иском на учреждение, должностное лица которой причинившим вред. Суд, рассмотрев дело, дает правовую оценку действиям должностного лица, признает их незаконными, на основании ст. 442 ГК УССР должен удовлетворить иск.
В тех случаях, когда вред наносится неправильными юрисдикционными актами органов административного управления, то есть в результате необоснованного применения административной ответственности (штрафов, конфискаций, лишение прав и т. д.), обжалование осуществляется по правилам статей 244-246 Гражданского процессуального кодекса. Этот же кодекс (ст. двести сорок восьмой-24814) предусматривает право граждан на обжалование в суде неправомерных действий должностных лиц, если гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему по закону или иным нормативным актом, а также в случае незаконного возложения на гражданина любого обязательства. Такого рода жалобы суды рассматривают в порядке не искового, а производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Если суд признает административный акт незаконным, гражданин, которому таким актом причинен вред, обращается с иском в суд на организацию о возмещении вреда по правилам ст. 442 ГК УССР. Постановление административного органа или суда о правовой оценке административного акта имеет преюдициальное значение для суда, рассматривающего иск. Соблюдение предусмотренного законом порядка является важной юридической гарантией защиты нарушенного права гражданина, несоблюдение его исключает возможность оценки административного акта в другом порядке.
Субъектом ответственности по ст. 442 является организация, должностное лицо которого незаконно причинившим вред. Такими организациями могут быть не только государственные учреждения как исполнительно-распорядительные органы государства, но и другие учреждения, предприятия, общественные объединения, могут в некоторых случаях принимать акты в области административного управления, хотя они и не имеют государственно-властных полномочий.
Ответственность за вред, причиненный организациям незаконными действиями в области административного управления, в. 442 ГК УССР связывает со специальным порядком, под которым понимает наличие специального закона, который бы предусматривал такую ответственность. В настоящее время у нас нет общего закона об ответственности за вред, причиненный организациям незаконными действиями в области административного управления. Ответственность перед организациями по ст. 442 наступает только в случаях, когда специальный закон предусматривает ответственность. К таким законам относится Закон Украины "О потребительской кооперации", который запрещает государственным и кооперативным органам (союзам, объединениям кооперативов) вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность кооператива. В случае издания органом государственного управления или кооперативным органом акта, который нарушает права коо-ператива, кооператив вправе обратиться в суд или хозяйственный суд о признании такого акта недействительным полностью или частично. Убытки, причиненные кооперативу вследствие выполнения кооперативными органами своих обязанностей по отношению к кооперативу, подлежат возмещению этими органами.
В цивилистической литературе широко обосновывается точка зрения, согласно которой все отношения по возмещению вреда, возникших в сферах, регулируемых различными отраслями права, является гражданско-правовими1. Исходя из этого, к специальному закону, которого требует ст. 442 ГК УССР, следует отнести Закон Украины "О предприятиях в Украине", который запретил государственным, общественным и кооперативным органам вмешиваться в деятельность предприятий. В случае издания государственным или иным органом акта, не соответствующего его компетенции или требованиям закона, предприятие должно обратиться в суд или хозяйственный суд с заявлением о признании такого акта недействительным. Важное значение для защиты прав предприятия имеют положения закона, согласно которым ущерб, причиненный в результате выполнения указаний государственных или иных органов или должностных лиц, нарушивших права предприятия, а также в результате ненадлежащего осуществления такими органами или их должностными лицами предусмотренных законом обязанностей по предприятий, подлежат возмещению этими органами.
При отсутствии специального закона, к которому отсылает ст. 442 ГК УССР, суд или хозяйственный суд отказывают в иске о возмещении вреда, причиненного организации в области административного управления.
В отличие от ст. 442 ГК УССР, в новом ГК Украины предусмотрена норма об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления в области административного управления, имеет неоспоримые преимущества над нормой ст. 442 ГК УССР. Они заключаются в том, что указанная норма одинаковой степени распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Кроме того, в ней предусмотрена ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за причиненный ущерб независимо от вины должностных лиц, а также субсидиарное возмещение за счет государства, Автономной Республики Крым в случае нехватки средств у непосредственных субъектов ответственности. Указанные нормативные новеллы направлены на усиление защиты субъективных прав физических и юридических лиц в случае нарушения их актами власти.