Подраздел 3
Участие государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад в гражданских отношениях
Глава 9
ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА, АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ, ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВ В ГРАЖДАНСКИХ ОТНОШЕНИЯХ
Статья 167. Правовые формы участия государства в гражданских отношениях
1. Государство Украина как политико-территориальная организация общества является особым участником гражданских отношений (ст. 2 ГК). Наличие суверенитета, т. е. верховенства власти во внутренней сфере и независимости во внешней, позволяет государству с помощью объективного права самостоятельно определять
основы своего участия в гражданских отношениях и собственную правосубъектность.
Важно подчеркнуть, что регулирование государством гражданских отношений - это не участие государства в таких отношениях, а реализация ее властных функций. Вместе с тем в сфере гражданского права государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного, принудительного и властного регулирования отношений, в значительной мере оказывая такое регулирование самим субъектам права - самостоятельным социальным единицам, которые являются носителями собственной воли и инициативы (см.: Покровский И. А . Основные проблемы гражданского права. - Изд. 3-е, стереотип. - М.: Статут, 2001. - С. 39).
Государство действует в гражданских отношениях путем приобретения и осуществления гражданских прав и обязанностей. При этом, вступая в гражданские отношения, государство и в этих случаях не теряет своего качества суверена (см. Лущ Л. А. Курс международного частного права: В 3 т. - М.: Спарк, 2002. - С 394). Государство приобретает и осуществляет гражданские права и обязанности через органы государственной власти (подробнее об этом см.. Комментарий к статьям 170, 173 ГК).
Данная статья 167 ГК определяет правовые формы участия Украины в гражданских отношениях и не определяет формы участия в таких отношениях иностранных государств, хотя
последние признаются субъектами гражданского права Украины.
Правовыми формами приобретения и осуществления государством гражданских прав и обязанностей являются правоотношения, составляющие предмет регулирования гражданского права, а именно: личные неимущественные и имущественные отношения (ст. 1 ГК).
В личных неимущественных гражданских отношениях государство, как правило, выступает как обязанная сторона и должна способствовать физическим и юридическим лицам в реализации их личных неимущественных прав. В частности, согласно ч. 1 ст. 273 ГК органы государственной власти в пределах своих полномочий обеспечивают осуществление физическим лицом личных неимущественных прав. Государство также может выступать участником гражданских отношений относительно объектов интеллектуальной собственности, в частности, в случае перехода к государству прав интеллектуальной собственности (например, по договору заказа на создание объекта авторского права, финансируется за счет государственного бюджета). Во всех случаях государство должно воздерживаться от нарушений прав интеллектуальной собственности физических и юридических лиц, что свидетельствует о пребывании государства в абсолютных гражданских отношениях с носителями прав интеллектуальной собственности.
Государство является участником имущественных гражданских отношений, в частности, отношений собственности, других вещных, а также обязательственных отношений. Согласно ст. 318 ГК государство признается субъектом права собственности, в том числе совместной. В государственной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, принадлежащие государству Украина (ст. 326 ЦК). В ст. 34 ЗУ «О собственности» предполагалось, что в государственной собственности, в частности, находится имущество, которое обеспечивает деятельность Верховной Рады Украины и образуемых им государственных органов; имущество Вооруженных Сил, органов государственной безопасности, внутренних войск и Государственной пограничной службы Украины; оборонные объекты ; единая энергетическая система, системы транспорта общего пользования, связи и информации, имеющих общегосударственное значение, средства государственного бюджета; национальный банк, другие государственные банки и их учреждения и создаваемые ими кредитные ресурсы; государственные резервные, страховые и другие фонды; имущество высших и средних специальных учебных заведений; имущество государственных предприятий; объекты социально-культурной сферы и иное имущество, составляющее материальную основу суверенитета Украины и обеспечивающее ее экономическое и социальное развитие. Объекты права собственности Украины составляют имущественную основу реализации государством своих функций.
Согласно ст. 13 Конституции Украины все субъекты права собственности равны перед законом. Конституционный Суд Украины в решении от 10 июня 2003 г. № 11-рп/2003 по делу о моратории на принудительную реализацию имущества отметил, что правовой статус субъектов права различных форм собственности основывается на единых конституционных принципах с определенными особенностями. Согласно ст. 178 ГК и ч. 5 ст. 141 ГК в законах могут устанавливаться виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается или которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, в частности лишь государству. Так, согласно ст. 4 Закона Украины «О государственном материальном резерве» запасы государственного резерва независимо от его местонахождения, а также предприятия, учреждения и организации и другие объекты, входящие в систему государственного резерва, и земельные участки, на которых они размещены, являются государственной собственностью и не подлежат приватизации и другим видам отчуждения. На основании ст. 9 Закона Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» ядерные материалы являются исключительно государственной собственностью.
Возникновение прав собственности у государства в ряде случаев происходит на особых основаниях, не присущих возникновение этих прав у других участников гражданских отношений. Согласно ст. 353 ГК на
основаниях и в порядке, установленных законом, имущество может быть принудительно отчуждено у владельца при условии предварительного и полного возмещения его стоимости (реквизиция). Реквизированное имущество переходит в собственность государства или уничтожается. В собственность государства переходит также конфискованное имущество (ст. 354 ГК). Конфискация как санкция за административные правонарушения предусмотрена КоАП, а за преступления - УК Украины.
Согласно статьям 343, 352 ГК государство приобретает право собственности на памятник истории и культуры в случае выявления ее как сокровища, а также в случае выкупа с целью обеспечения ее сохранности. Особыми основаниями приобретения государством прав собственности принудительный выкуп тех или иных объектов в предусмотренных законом случаях по мотивам общественной необходимости. Объектом права государственной собственности становится также имущество, созданное во исполнение условий концессионного договора с уполномоченным государственным органом (ст. 20 Закона Украины «О концессиях»).
Законодательство Украины устанавливает также ряд особенностей реализации и прекращения прав собственности государства. Это касается, в частности, запрета безвозмездной передачи имущества, закрепленного за государственными предприятиями (ч. 5 ст. 141 ГК Украины), внедрение конкурентных принципов отчуждения
основных средств, принадлежащих государству (ст. 75 ГК), а также введенного моратория на принудительную реализацию имущества государственных предприятий и хозяйственных обществ, в уставных капиталах которых доля государства составляет не менее 25 процентов (Закон Украины «О введении моратория на принудительную реализацию имущества» ). Особыми способами прекращения права собственности государства можно рассматривать безвозмездную передачу имущества государства в коммунальную собственность (Закон Украины «О передаче объектов права государственной и коммунальной собственности»), а также приватизацию государственного имущества, осуществляется в соответствии с Законом Украины «О приватизации государственного имущества» , «О приватизации государственного жилищного фонда», «О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)» и другие.
Государство может вступать в договорные и в недоговорные обязательственные правоотношения. Согласно Закону Украины «О поставках продукции для государственных нужд» государство выступает стороной государственного контракта - договора, заключенного государственным заказчиком от имени государства с исполнителем государственного заказа. Согласно ст. 183 ГК государство в лице Кабинета Министров Украины выступает гарантом по обязательствам государственных заказчиков. Похожие правовые конструкции участия государства в договорных гражданских
отношениях предусмотренные Законом Украины «О государственном оборонном заказе». Согласно ст. 272 ГК Украины государственная закупка сельскохозяйственной продукции осуществляется по договорам контрактации, которые заключаются на основе государственных заказов на поставку государству сельскохозяйственной продукции. Именно государство следует рассматривать стороной концессионного договора, заключаемого в соответствии с Законом Украины «О концессиях» между концессионером и уполномоченным государственным органом. Условия участия государства в отношениях по аренде государственного имущества определены Законом Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества». Украина участвует во внешнеэкономической деятельности согласно ст. Из Закона Украины «О внешнеэкономической деятельности».
Обязательства государства возникают также по эмитированных им ценных бумагах: облигации внутренних и внешних государственных займов, казначейских обязательствах т. д. (Закон Украины «О ценных бумагах и фондовом рынке»). Согласно ст. 21 Закона Украины «О столице Украины - городе-герое Киеве» с целью обеспечения выполнения Киевом столичных функций на инвестиции, привлекаемые в развитие инфраструктуры города, могут предоставляться государственные гарантии.
Государство становится участником внедоговорным обязательственных отношений, возникающих вследствие спасания лицом здоровья, жизни и имущества другого физического лица (Статья 1161, 1162 ГК) причинения вреда принятием закона о прекращении права собственности или незаконного нормативного акта; ущерба в результате незаконных решений , действий или бездеятельности органа государственной власти или его должностного лица, органа дознания, досудебного следствия, прокуратуры или суда (ст. 56 Конституции Украины, статьи 1173-1176 ГК Украины). В случаях, установленных ст. 1177 ГК, государство возмещает имущественный вред физическому лицу, пострадавшему от преступления.
Государство также может стать участником отношений с возмещении ядерного ущерба согласно Закону Украины «О гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении». Государство несет полную субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (ст. 77 ГК).
Государство может быть наследником по завещанию (ст. 1222 ГК) или отказополучателем в наследственных отношениях.
Положения ч. 1 ст. 167 ГК о том, что государство действует в гражданских отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений, отражает принцип
юридического равенства субъектов гражданского права. Однако это не исключает, что законом могут быть установлены особые условия или порядок приобретения, реализации и прекращения гражданских прав и обязанностей государства. Участие государства в гражданских отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений (физическими и юридическими лицами, территориальными общинами и т. п.) означает, что между государством и такими участниками не возникают отношения власти и подчинения или зависимости.
В гражданских отношениях государство не может влиять своим властным императивом на других участников отношений, самовольно отказываться от обязательств, на нее возложены, и обязана осуществлять свои гражданские права и обязанности в соответствии с требованиями закона, договора и принципов гражданского права. С другой стороны, государство свободно от указаний и требований другого участника этих отношений, которые выходят за пределы их содержания. Общее юридическое положение государства с другими участниками гражданских отношений специально подчеркнуто в ст. 2 Закона Украины «О внешнеэкономической деятельности»: государство и другие субъекты внешнеэкономической деятельности при ее осуществлении равны перед законом; запрещаются любые действия государства, кроме предусмотренных законом, результатом которых является ограничение прав и дискриминация субъектов внешнеэкономической
деятельности. Статья 13 Конституции Украины провозглашает, что все субъекты права собственности равны перед законом, а ст. С отмечает, что государство отвечает перед человеком за свою деятельность; утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства.
2. Особой формой участия государства в гражданских отношениях, учитывая тесную связь с административно-правовыми механизмами и публично-правового регулирования, законодатель называет создание государством юридических лиц.
Государство может создавать юридические лица публичного права. Таковыми в соответствии ст. 81 ГК являются юридические лица, которые создаются распорядительным актом Президента Украины или органа государственной власти.
Часть 2 комментируемой статьи частично повторяет норму ч. 3 ст. 81 ГК, которая гласит, что порядок образования и правовой статус юридических лиц публичного права устанавливаются Конституцией Украины и законом. Конституция Украины закрепляет не только общие полномочия органов государственной власти по созданию юридических лиц публичного права, основы правового режима собственности и предпринимательства в Украине, организационно-правовые основы управления объектами государственной собственности, но и содержит конкретные нормы об этом. В частности, согласно п. 23 ст. 106 Конституции Украины Президент Украины образует
суды. Согласно п. 91 ст. 116 Конституции Украины Кабинет Министров Украины создает, реорганизует и ликвидирует в соответствии с законом министерства и другие центральные органы исполнительной власти, действуя в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти. Порядок создания таких юридических лиц публичного права, как государственные унитарные и казенные предприятия, а также государственные банки, определен в главе 8 и ст. 337 ГК Украины. В ст. 76 ГК перечислены конкретных случаев создания казенных предприятий, а именно: а) когда законом разрешено осуществление хозяйственной деятельности лишь государственным предприятиям б) когда основным (свыше пятидесяти процентов) потребителем продукции (работ, услуг) выступает государство в) когда за условиям хозяйствования невозможная свободная конкуренция товаропроизводителей или потребителей; г) когда преобладающим (свыше пятидесяти процентов) является производство общественно необходимой продукции (работ, услуг), которое по своим условиям и характеру потребностей, которые ним удовлетворяются, как правило, не может быть рентабельным .
Законами Украины «Об образовании», «О дошкольном образовании», «О внешкольном образовании», «Об общем среднем образовании», «О профессионально-техническом образовании», «О высшем образовании» определены условия и порядок создания государственных дошкольных, внешкольных,
общеобразовательных, профессионально-технических и высших учебных заведений, которые также являются юридическими лицами публичного права. Общие условия создания учреждений здравоохранения, в том числе государственных, предусмотренные Законом Украины «Основы законодательства Украины о здравоохранении».
3. Государство имеет право самостоятельно или с другими участниками гражданских отношений создавать юридические лица частного права. Юридическое лицо частного права создается в соответствии со ст. 87 ГК. В таком порядке образуются общества и учреждения (см. комментарий к статьям 83 и 87 ГК). Примером создания государством юридических лиц частного права можно назвать корпоратизации государственных предприятий в соответствии с Указом Президента Украины «О корпоратизации предприятий». Согласно Типовым уставом открытого акционерного общества, созданного путем корпоратизации государственного предприятия, которое не подлежит приватизации, утвержденным Приказом Фонда государственного имущества и Министерства экономики Украины от 25 июня 2001 г. № 1129/134, такие общества в своем учредительном документе должны указывать, что основателем общества является государство в лице органа, который принял решение о корпоратизации, а акционером - государство в лице органа приватизации.
Логическим развитием такой формы участия государства в гражданских отношениях можно назвать приобретение и распоряжение государством акциями (долями) в уставных капиталах существующих хозяйственных обществ. Общие принципы осуществления корпоративных прав государства изложены в ст. 168 ГК.
Государство участвует в деятельности созданных им юридических лиц частного права на общих основаниях, в частности, путем осуществления имущественных взносов в уставные капиталы таких лиц, а также участия в управлении ими, включая принятие решения об их прекращении. Управление юридическими лицами частного права государство осуществляет путем участия в деятельности органов управления таких юридических лиц, что предусмотрено соответствующими учредительными документами. Следует отметить, что создание государством юридических лиц частного права, которые требуют сочетания не только капиталов, но и трудовой деятельности их учредителей, представляется невозможным, поскольку государство не может принимать трудового участия в деятельности юридических лиц.