Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. Статья определяет направленность законодательства об административном судопроизводстве, а также деятельности суда по рассмотрению и разрешению административных дел. На достижение задач административного судопроизводства направлены правила КАСУ, поэтому этим заданием должны соответствовать все изменения, которые будут вноситься в этот Кодекс. Суд, применяя положения КАСУ, должен давать им такое толкование, которое соответствует задачам административного судопроизводства и направлено на их достижение.
2. Статья также определяет решения, действия и бездеятельность субъектов властных полномочий как основной объект административного судопроизводства и устанавливает общие критерии для оценки судом таких решений, действия или бездействия.
Правовая основа статьи
3. Задача административного судопроизводства обусловлены главной обязанностью государства - утверждение и обеспечение прав и свобод человека (статья 3 Конституции Украины). Правовой основой для определения задач административного судопроизводства является положение:
1) части первой и второй статьи 55 Конституции Украины о том, что права и свободы человека и гражданина защищаются судом; каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц;
2) статьи 2 и части первой статьи 6 Закона Украины "О судоустройстве Украины" от 7 февраля 2002 года о том, что суд, осуществляя правосудие, на принципах верховенства права обеспечивает защиту гарантированных Конституцией Украины и законами прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц, интересов общества и государства. Всем субъектам правоотношений гарантируется защита их прав, свобод и законных интересов независимым и беспристрастным судом, созданным в соответствии с законом.
Объект защиты
4. Административное судопроизводство, согласно части первой комментируемой статьи, направленное на защиту прав, свобод и интересов лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властных полномочий (органы государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий).
5. В комментируемой статье и других положениях КАСУ речь идет о защите не любого интереса, а только правового, или иначе - легитимного. Ранее для обозначения такого интереса ученые и законодатель употребляли термины "законный интерес" и "охраняемый законом интерес". Конституционный Суд Украины определил его как "стремление к пользованию конкретным материальным и / или нематериальным благом, как обусловлен общим содержанием объективного и прямо не опосредованное в субъективном праве простое легитимное разрешение, является самостоятельным объектом судебной защиты и других средств правовой охраны с целью удовлетворения индивидуальных и коллективных потребностей, не противоречащих Конституции и законам Украины, общественным интересам, справедливости, добросовестности, разумности и другим общеправовым принципам "2.
6. Права, свободы и интересы, которые защищают административные суды могут быть различными (от конституционных к гражданским). Поэтому при определении объекта защиты в административном судопроизводстве нельзя ограничиваться категории "субъективные публичные права". Важно, чтобы нарушения прав, свобод и интересов (неважно, публичных или гражданских) состоялось в публично-правовых отношениях и исходило от субъектов властных полномочий при осуществлении ими властных управленческих функций. Значение понятия "публично-правовые отношения" раскрыто в пункте 8 комментария к этой статье, а понятий «субъект властных полномочий" и "властные управленческие функции" - в пунктах 18 - 21 комментария к статье 3 КАСУ.
В случаях, определенных КАСУ, нарушение может исходить не от субъектов властных полномочий, но в сугубо публично-правовых отношениях. Речь идет о случаях нарушения прав, свобод или интересов решениями, действиями или бездеятельностью средств массовой информации, их должностных и служебных лиц, творческих работников средств массовой информации (статья 174 КАСУ), действиями или бездеятельностью кандидатов, их доверенных лиц, партии (блока), местной организации партии (блока местных организаций партий), их должностных и уполномоченных лиц, инициативных групп референдума, официальных наблюдателей от субъектов избирательного процесса (статья 175 КАСУ).
7. В подавляющем большинстве случаев защита прав, свобод и интересов лиц является следующим, то есть предполагает наличие установленного судом факта их нарушения. В административных делах по обращению субъекта властных полномочий с иском к физического или юридического лица в случаях, определенных законом (пункт 4 части первой статьи 17, часть третья статьи 50 КАСУ), административный суд предоставляет упреждающий защиту правам, свободам и интересам лица. Меры, которые субъект властных полномочий просит у административного суда принять к ответчику в таких делах, ранее, как правило, принимались по решению самого субъекта властных полномочий. Чтобы не допустить злоупотреблений субъекта властных полномочий и возможных нарушений прав, свобод или интересов личности, Конституцией и законами Украины установлен судебный контроль за проведением таких мероприятий. Административный суд в указанных делах, согласно части первой статьи 2 КАСУ, должен проверить, в частности, не будут ли нарушены (в том числе безосновательно ограничено) права, свободы и интересы лиц в случае удовлетворения административного иска субъекта властных полномочий.
Публично-правовые отношения
8. С учетом достижений теории права и современного состояния правоотношений можно выделить следующие признаки публично-правовых отношений:
1) эти отношения связаны с выполнением государством или территориальными громадами своих публичных функций, в частности относительно обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
2) в этих отношениях доминирует публично-правовой интерес (стремление обеспечить блага, которые имеют общественные вес, т. е. блага, которые являются важными не только для одного отдельного лица, а для значительного количества людей - общины, общества);
3) урегулированы нормами публичного права (прежде всего это нормы, закрепленные в актах конституционного, уголовного, административного, в том числе финансового, социального и др. законодательства; также нормы публичного права могут содержать отдельные положения гражданского, хозяйственного, семейного законодательства).
Как правило, в публично-правовых отношениях есть субъект, уполномоченный выполнять функции государства или местного самоуправления и эти функции не всегда связаны с реализацией власти. Например, публично-правовыми являются отношения в сфере образования между образовательным учреждением и лицом, которое использует гарантированное государством право на бесплатное обучение. То же касается отношений в сфере здравоохранения: например, между государственной или коммунальной больницей и пациентом, которому государство гарантирует право на бесплатную медицинскую помощь в этих учреждениях.
Дополнительными признаками публично-правовых отношений, т. е. такими, которые проявляются не у всех публично-правовых отношениях, но характеризуют административную юрисдикцию, можно назвать:
1) участие в этих отношениях субъекта, который наделен публично-властными полномочиями (для признания отношений публично-правовыми нужно, чтобы субъект, которого наделен публично-властными полномочиями, осуществлял в этих отношениях эти полномочия, таким субъектом, как правило, является государственный орган, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, которому делегированы соответствующие полномочия государства или местного самоуправления);
2) возможность субъекта властных полномочий, осуществляя свои полномочия, решать вопрос о правах, свободах, интересах и обязанностях другого лица, участвующего в правоотношениях;
3) связанность субъекта властных полномочий пределами, основанием и способом реализации полномочий, определенных законом.
Не является публично-правовым отношения, в которые орган поступает с целью удовлетворения собственных потребностей и интересов как юридическое лицо, а не субъект, наделенный публично-властными полномочиями (например, оплачивает услуги по уборке, отопления своего помещения, закупает офисную технику , канцприладдя для своих нужд). В этих отношениях он реализует свою гражданскую правосубъектность.
Нужно заметить, что к юрисдикции административных судов относятся не все публично-правовые споры, а лишь те, одним из участников в которых является субъект, осуществляющий властные управленческие функции, за незначительными исключениями, в частности, в сфере избирательных правоотношений. То есть не относятся к административной юрисдикции споры из публично-правовых отношений, где отсутствует субъект, который наделен публично-властными полномочиями, а также отношений, где такой субъект хотя и есть, но он не осуществляет властные управленческие функции (например, из отношений по принятию законов или принятия судебного решения).
Объект административного судопроизводства
9. Статья 55 Конституции Украины не определяет, какие именно решения, действия или бездеятельность органов государственной власти и местного самоуправления или должностных и служебных лиц могут быть обжалованы, а потому устанавливает принцип, согласно которому в суде могут быть обжалованы любые их решения, действия и бездияльнисть3. Суд не может отказать в правосудии, если лицо считает, что его права и свободы нарушены или нарушаются, созданы или создаются препятствия для их реализации или имеют место другие ущемления прав и свобод4. По этой же логике построена и часть вторая комментируемой статьи: в административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий. Исключения из этого правила установлено Конституцией и законами Украины, которые могут определять иной порядок судебного производства для таких решений, действий или бездействия (подробнее об этом см.. Часть вторую статьи 17 КАСУ и комментарий к ней). Здесь учтены принцип, по которому ни один правовой акт (нормативный или индивидуальный) не может быть выведено из-под контроля судебной власти на предмет конституционности, законности этого акта или его соответствия правовому акту высшей сили5.
10. Решениями субъекта властных полномочий могут быть как нормативно-правовые акты, так и правовые акты индивидуального действия.
Нормативно-правовые акты - это решение, действие которых распространено на неопределенное или определенное общими признаками круг лиц и предназначенные для неоднократного применения по этому кругу лиц.
Правовые акты индивидуального действия - решение, является актом однократного применения норм права и действие которых распространено на конкретных лиц (т. е. являются персонифицированными) либо к конкретной ситуации.
Все решения субъекта властных полномочий должны быть приняты на основании, в пределах полномочий и способом, которые определены законом.
11. Действия субъекта властных полномочий - это активное поведение субъекта властных полномочий, которая может иметь влияние на права, свободы и интересы физических и юридических лиц (например, действия по изъятию имущества, задержание лица и т. п.).
12. Бездеятельности субъекта властных полномочий - это пассивное поведение субъекта властных полномочий, которая может иметь влияние на реализацию прав, свобод, интересов физического или юридического лица (например, непринятие решения по заявлению лица, неоказание помощи сотрудниками милиции, неопубликование нормативно-правового акта т. д.).
Критерии оценки судами решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий
13. В части третьей комментируемой статьи закреплено общие критерии для оценки решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, которые одновременно являются принципами административной процедуры, выработанные в практике европейских стран. Субъекты властных полномочий должны учитывать эти критерии-принципы, зная, что административный суд будет руководствоваться ими в случае обжалования соответствующих решений, действий или бездействия. Законодательное закрепление этих критериев-принципов также дает возможность физическому или юридическому лицу сформировать представление о качестве и природе соответствующих решений или действий, которые она вправе ожидать от субъекта властных полномочий.
14. Принятие решений, совершения (несовершения) действий на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины - по содержанию этот критерий вытекает из принципа законности, который закреплен в части второй статьи 19 Конституции Украины: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины ".
"На основании" означает, что субъект властных полномочий:
должен быть образован в порядке, определенном Конституцией и законами Украины (далее - законом);
обязан действовать во исполнение закона, в условиях и обстоятельствах, определенных им.
"В рамках полномочий" означает, что субъект властных полномочий должен принимать решения, а действия поступать согласно установленных законом полномочий, не превышая их. Во установленными законом полномочиями принято понимать как те, на наличие которых прямо указывает закон - так называемые "прямые полномочия", так и полномочия, которые прямо законом не предусмотрены, но непосредственно вытекают из положений закона и необходимые для реализации субъектом властных полномочий своих функций (задач) - так называемые «производные полномочия".
"Способом" означает, что субъект властных полномочий обязан соблюдать установленную законом процедуры и формы принятия решения или совершения действия и должен выбирать только определенные законом средства.
15. Принятие решения, совершения действия с использованием полномочия с целью, с которой это полномочие предоставлено, - этот критерий иначе может быть сформулирован как принцип использования полномочия по надлежащей целью. Надлежащим есть та цель, которая определена в законе или вытекает из его целей. Для обеспечения соблюдения этого принципа целесообразно, чтобы в законодательном акте четко указывалась цель, ради которой предоставляется полномочия. Цели закона часто могут быть выведены из его названия, преамбулы или общих положений. Часто для выяснения цели полномочий и целей закона целесообразно обращаться к пояснительной записке соответствующего законопроекта и материалов его обсуждения. Если цель полномочия в законе не определено, то следует исходить из общей цели, которая определена в статье 3 Конституции Украины, - утверждение и обеспечение прав человека является главной обязанностью государства.
Использование полномочий с ненадлежащей целью по своему содержанию является злоупотреблением ими: использование их нечестно, с противоправными намерениями, с недоброй волей, с искаженным толкованием цели, которой предоставлены полномочия, с наличием личного интереса в принятии решения или совершении действия. Если решение было принято для достижения результатов, какие полномочия субъекта властных полномочий никак не направлено, такое решение должно быть признано противоправным. Так, несовместимым с целью полномочия можно признать решение местных властей провести ремонт на общественном площади, где запланировано проведение законных акций протеста, для того, чтобы им помешать, хотя потребности в таком ремонте нет. Так же несовместимо с целью полномочия можно признать решение руководителя органа о ликвидации должности в органе и увольнении в связи с этим государственного служащего с этой должности, если таким решением руководитель органа хотел лишь избавиться от "нежелательных" сотрудника.
16. Принятие решения, совершения (несовершения) действия обоснованы, т. е. с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения или совершения действия. Этот критерий отражает принцип обоснованности решения или действия. Он требует от субъекта властных полномочий учитывать как обстоятельства, на обязательность учета которых прямо указывает закон, так и другие обстоятельства, имеющие значение в конкретной ситуации. Для этого он должен тщательно собрать и исследовать материалы, имеющие доказательственное значение по делу, например, документы, объяснения лиц, заключения экспертов и т. д.. Субъект властных полномочий должен избегать принятия немотивированных выводов, обоснованных предположениям, а не конкретными обстоятельствами. Так же недопустимо придавать значение обстоятельствам, которые в действительности не касаются дела. Неблагоприятное для лица решение должно быть мотивированным.
17. Принятие решения, совершения действия беспристрастно (непредубежденно) - этот критерий-принцип обязывает субъекта властных полномочий не иметь предвзятого отношения к личности в своих решениях и действиях. Предвзято относиться значит быть благосклонным к лицу или наоборот обращаться с ней дискриминационно через личную симпатию или антипатию или через личный интерес в деле (финансовый, семейный и др.), социальный (корпоративный) интерес, связанный с принадлежностью к определенному сообществу, профессии и т. п.. Принимая решение или совершая действие, субъект властных полномочий не может становиться на сторону любой из лиц и не может проявлять себя заинтересованной стороной в деле, исходя из любого нелегитимного интереса, есть интерес, который не вытекает из задач этого субъект объекта, определенных законом.
18. Принятие решения, совершения (не совершения) действия добросовестно (с лат.: Bona fide - искренне, правдиво, честно, без обмана; bona fides - честный и искренний намерение) - это критерий-принцип требует от субъекта властных полномочий действовать добросовестно, т. е. с искренним намерением по реализации властных полномочий и достижения поставленных целей и справедливых результатов, с преданностью определенным законом целям и задачам деятельности, предсказуемо, без корыстных стремлений добиться персональной выгоды, привилегий или преимуществ из-за принятия решения и совершения действия. Добросовестное решений, совершения действий или допущения бездеятельности не отрицает возможности отклонения при этом от закона, однако исключает умысел на такое нарушение.
19. Принятие решения, совершения (несовершения) действий разумно (благоразумно). Во нерассудительными (иначе - бессмысленными, иррациональными) решениями, действиями, бездействием субъекта властных полномочий можно понимать такие, которых ни один субъект властных полномочий не мог допустить, действуя согласно здравого смысла и обязанностей, возложенных на него законом. Нерассудительными следует считать также решения, действия, бездействие, являются недопустимыми с точки зрения законов логики и общепринятых моральных стандартов.
20. Принятие решения, совершения действий с соблюдением принципа равенства перед законом, предотвращая несправедливую дискриминацию, - целью этого критерия-принципа является предотвращение и устранение несправедливой (безосновательной) дискриминации. Субъект властных полномочий должен обеспечить равное отношение к лицам при принятии решения или совершения действия при одинаковых (похожих) обстоятельств. Это, конечно, не означает игнорирования индивидуальных обстоятельств каждого дела, а значит, что при сходных условиях должны быть учтены принципы и подходы, которые были применены при рассмотрении подобного дела.
Несправедливая дискриминация будет отсутствовать, если орган предоставлять преимущества определенным категориям лиц, исходя из законных оснований и разумных объективных обстоятельств. Например, нельзя говорить о несправедливой дискриминации, если субъект властных полномочий предоставлять первоочередное право на прием беременным женщинам, инвалидам и т. п..
Принцип равенства (недискриминации) тесно связан с принципом беспристрастности (беспристрастности), ведь предвзятое отношение может проявляться в дискриминации лица.
21. Принятие решений, совершения действий пропорционально, в частности с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целями, на достижение которых направлено эти решения (действия), - этот критерий отражает принцип пропорциональности (адекватности). Соблюдение принципа пропорциональности особенно важно при принятии решений или принятия мер, которые будут иметь влияние на права, свободы и интересы человека. Целью соблюдения этого принципа является достижение разумного баланса между публичными интересами, на обеспечение которых направлены решения или действия субъекта властных полномочий, и интересами конкретного человека. Принцип пропорциональности, в частности, предусматривает, что:
1) осуществление полномочий, как правило, не вызывать каких-либо негативных последствий, которые не соответствовали бы целям, которых запланировано достичь;
2) если решение или действие могут ограничить права, свободы или интересы лиц, то такие ограничения должны быть оправданы необходимостью достижения важных целей;
3) неблагоприятные последствия для прав, свобод и интересов в результате решения или действия субъекта властных полномочий должны быть значительно меньше того вреда, который мог бы наступить при отсутствии такого решения или действия;
4) для достижения общественно-полезных целей необходимо выбирать наименее «вредные» средства.
Таким образом, принцип пропорциональности имеет целью достижение баланса между публичным интересом и индивидуальным интересом лица, а также между целями и средствами их достижения.
22. Принятие решения с учетом права лица на участие в процессе принятия решения - это критерий вытекает из принципа гласности принятия решений. Субъект властных полномочий должен применять его, принимая решения, будет иметь влияние на права, свободы или интересы личности, особенно, если это решение может иметь неблагоприятные последствия для лица. Лицо, в отношении которого принимается решение, имеет право быть выслушанным субъектом властных полномочий: она может приводить обстоятельства и доказательства в их подтверждение, правовые аргументы и т. п.. Это требование не является обязательным, если общение с субъектом властных полномочий происходит письменно и полномочия субъекта властных полномочий не является дискреционным. Например, если для предоставления административной услуги необходимо предоставить определенные документы и при их наличии субъект властных полномочий обязан предоставить эту услугу, то нет смысла в предоставлении лицу возможности быть выслушанным.
Принцип гласности также требует от субъекта властных полномочий обеспечить лицу доступ к информации об обстоятельствах, которые могут быть положены в основу решения. Выбор способа предоставления информации лицу является прерогативой субъекта властных полномочий. Например, через местные средства массовой информации или почтой жильцы дома могут быть уведомлены о приготовления решение о строительстве и открытии автозаправки недалеко от дома. Конечно, соблюдение этого принципа должно быть согласовано с положениями законов о доступе к различным видам информации.
Принцип гласности включает право лица на помощь со стороны субъекта властных полномочий в виде разъяснения его прав, процедур и т. п., а также право на защиту, право иметь представителя, право знать о решении субъектом властных полномочий.
23. Принятие решения, совершения действия своевременно, т. е. в течение разумного срока - этот критерий-принцип означает не только необходимость соблюдения временных рамок, определенных в нормативных правовых актах, но и принятия решения или совершения действия в течение разумного срока, без неоправданного для конкретной ситуации промедления. Продолжительность разумного срока зависит от сложности определенному вопросу, неотложности его решения, количества людей, привлеченных к делу, их поведения и т. д..
24. При рассмотрении споров по обжалованию решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий суды независимо от оснований, указанных в исковом заявлении, должны проверять их соответствие всем указанным требованиям (пункт 1 постановления Пленума Высшего административного суда Украины "О практике применения административными судами отдельных положений Кодекс административного судопроизводства Украины во время рассмотрения административных дел "от 6 марта 2008 года N 2).
Установления несоответствия деятельности субъекта властных полномочий хотя бы одному из указанных критериев для оценки его решений, действий или бездействия может быть основанием для удовлетворения административного иска, однако лишь при условии, что установлены нарушения прав, свобод и интересов истца. Если же права, свободы и интересы истца не были нарушены, суд должен отказать в удовлетворении иска и вынести частное определение, которым обратить внимание субъекта властных полномочий на недопустимость отклонения от принципов административной процедуры.
Зарубежный опыт
25. Обычно в европейских странах административные суды при проверке административных актов не вмешиваются в свободное усмотрение органов публичной администрации. Однако там такой усмотрению четко регламентирован правом (прежде процедурными нормами, регулирующими деятельность публичной администрации), что дает возможность административным судам контролировать осуществление и дискреционных полномочий органов.
Например, в Германии согласно § 114 Положения об административных судах суд, рассматривая вопрос дискреции административного органа, ограничивается проверкой только того, соответствуют ли решения, действия или бездействие административного органа границам собственного усмотрения, предусмотренных законом, или цели полномочия действовать по собственному усмотрению. На основе этого суд может констатировать противоправность решения, действия или бездействия административного органа.
В Эстонии, если учреждение, должностное или иное лицо, осуществляющее публично-правовые административные функции, уполномоченные действовать дискреционно (по собственному усмотрению), то суд проверяет также соблюдение при предоставлении административного акта или совершения действия границ и целей дискреции, а также принципов пропорциональности и равного обращения со всеми, а также других общепризнанных принципов (часть шестая статьи 19 Административного процессуального кодекса Эстонии).
Рекомендуемая литература
Георгиевский Ю. В. Административная юстиция: Автореф. дис ... канд. юрид. наук: 12.00.2007 / Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого. - М., 2004. - 19 с.
Основы административного судопроизводства и административного права / Учеб. пособие / Под общ. редакцией Куйбиды Р. А., Шишкина В. И. - М.: Старый мир, 2006. - С. 79 - 86, 373 - 387, 427 - 451.
Перепелюк В. Г. Административное судопроизводство: проблемы практики. - М.: Конус-Ю, 2007. - С. 20 - 25.
Шишкин В. Задача административного судопроизводства / / Право Украины. - 2005. - N 11. - С. 11 - 14.