1. Суд при решении дела руководствуется принципом верховенства права, согласно которому в частности человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства.
2. Суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики Европейского Суда по правам человека.
3. Обращение в административный суд для защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется.
4. Запрещается отказ в рассмотрении и разрешении административного дела по мотивам неполноты, неясности, противоречивости или отсутствия законодательства, регулирующего спорные отношения.
Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. Статья определяет отдельные требования верховенства права как принципа административного судопроизводства. Это первая попытка на законодательном уровне определить основное содержание принципа верховенства права.
Правовая основа статьи
2. Верховенство права закреплены в части первой статьи 8 Конституции Украины как общеправовой принцип: "В Украине признается и действует принцип верховенства права". По содержанию это один из самая многогранная правовых принципов. Один из элементов принципа верховенства права воплощены в статье 3 Конституции Украины:
"Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью.
Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства ".
Связанность государства правами человека
3. В части первой комментируемой статье предпринята попытка дать определение содержания принципа верховенства права через призму положений статьи 3 Конституции Украины: согласно принципу верховенства права человек, его права признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. Понятно, что такое определение не отражает всего многообразия и проявлений верховенства права, а дает лишь самый ориентир направленности административного судопроизводства.
Поэтому в административном судопроизводстве принцип верховенства права обязывает суд, в частности, предоставлять закона толкование способом, который обеспечивает приоритет прав человека при решении дела. Толкование в коем случае не может вызвать несправедливых ограничений таких прав.
4. Противоположностью верховенства права является произвол. Государство не может действовать произвольно, она ограничена правом. И не только созданным ею законодательством, но и правом, которое существует априори, независимо от его усмотрению - естественным правом, или естественными правами каждого человека.
Верховенство права в решениях Конституционного Суда Украины
5. Конституционный Суд в своих решениях нередко ссылается на принцип верховенства права. Впервые характеристику требований принципа верховенства права представлен в Решении Конституционного Суда по делу о назначении судом более мягкого покарання42. Согласно пониманию Конституционного Суда "верховенство права требует от государства его воплощения в правотворческую и правоприменительную деятельность, в частности в законы, которые по своему содержанию должны быть проникнуты прежде всего идеями социальной справедливости, свободы, равенства и т. д.. Одним из проявлений верховенства права является то, что право не ограничивается лишь законодательством как одной из его форм, а включает и другие социальные регуляторы, в частности нормы морали, традиции, обычаи и т. д., которые легитимировано обществом и обусловлены исторически достигнутым культурным уровнем общества. Все эти элементы права объединяются качеством, соответствующим идеологии справедливости , идеи права, которая в значительной степени получила отражение в Конституции Украины.
Такое понимание права не дает оснований для его отождествления с законом, который иногда может быть и несправедливым, в том числе ограничивать свободу и равенство лица. Справедливость - одна из основных принципов права, является решающей в определении его как регулятора общественных отношений, одним из общечеловеческих измерений права. Обычно справедливость рассматривают как свойство права, выраженное, в частности, в равном юридическом масштабе поведения и в пропорциональности юридической ответственности содеянному правонарушению.
В сфере реализации права справедливости проявляется, в равенстве всех перед законом, соответствия преступления и наказания, целях законодателя и средствах, которые избираются для их достижения ".
Поэтому Конституционный Суд, характеризуя принцип верховенства права, рассматривает право не как закон или систему нормативных актов, а как воплощение справедливости. Неслучайно право и справедливость имеют один корень.
6. В другом решении - по делу о рассмотрении судом отдельных постановлений следователя и прокурора - Конституционный Суд Украины, руководствуясь принципом верховенства права, пришел к выводу: "Правосудие по своей сути признается таковым лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах" 43.
7. Исходя из мотивации решений Конституционного Суда Украины, можно утверждать, что верховенство права как принцип административного судопроизводства определяет направленность судопроизводства на достижение справедливости и предоставления эффективной защиты. Справедливым и эффективным должен быть как судебный процесс, так и результат судопроизводства.
Верховенство права в решениях Европейского Суда по правам человека
8. Часть вторая комментируемой статьи обязывает суд применять принцип верховенства права с учетом судебной практики Европейского Суда по правам человека, действующего на основе Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В преамбуле Конвенции верховенство права признан принцип, объединяющий страны - участницы Совета Европы. В своих решениях Суд неоднократно обращается к указанному в преамбуле Конвенции принципа и, считая его одним из основополагающих принципов функционирования стран-участниц, дает ему толкование при решении дел.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод является частью национального законодательства Украины. Законом Украины "О ратификации Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 года, Первого протокола и протоколов N 2, 4, 7 и 11 к Конвенции" 44 (пункт 1) Украина признала обязательной юрисдикцию Европейского суда по правам человека во всех вопросах , касающиеся толкования и применения Конвенции.
9. Европейский Суд по правам человека раскрывает содержание принципа верховенства права через формулирование требований, которые он выводит из этого принципа. Одним из таких требований является требование о качестве закона. Под законом здесь имеется в виду положения нормативно-правового акта. Во-первых, закон должен быть доступен лицу, т. е. содержать понятные и четкие формулировки, которые бы давали возможность лицу самостоятельно или с соответствующей консультацией регулировать свое поведение. Во-вторых, он должен быть предсказуемым, то есть таким, чтобы лицо могло предвидеть последствия его применения. В-третьих, закон должен соответствовать всем другим требованиям верховенства права, в частности он с достаточной четкостью должен устанавливать пределы дискреционных полномочий, предоставленных субъектам властных полномочий, и способ их осуществления. Это необходимо, чтобы лицо было защищенным от своеволия субъектов властных полномочий (п. 27 решения Европейского Суда по правам человека по делу "Круслен против Франции" от 24 апреля 1990 року45).
Отсюда еще одно требование принципа верховенства права - защита от произвола - значит, что вмешательство субъектов властных полномочий в права человека должно подлежать эффективному контролю. Как минимум это должно быть судебный контроль, который наилучшим образом обеспечивает гарантии независимости, беспристрастности и надлежащей правовой процедуры. Государство также должно обеспечивать наличие достаточных и эффективных гарантий против злоупотреблений (п. 55 решения по делу "Класс и другие против Германии" от 6 сентября 1978 року46).
В связи с судебным контролем важным является требование о доступе к суду. Среди прочего, она означает, что из юрисдикции судов нельзя изымать любые иски, так же нельзя предоставлять определенным категориям лиц иммунитеты от судебных исков. С требованием о доступе к суду несовместимыми являются чрезмерные задержки с осуществлением правосудия и исполнения судебных решений (п. 65 решения по делу "Файед против Соединенного Королевства" от 21 сентября 1994 року47).
Составной принципа верховенства права является также требование юридической определенности. Согласно ей, в частности, окончательное решение суда в решенной им деле не может подвергаться сомнению, даже в случае изменения законодательства. Должны быть исключены любые попытки со стороны несудебных органов власти подвергать сомнению судебное решение, препятствовать его выполнению, лишать их юридической силы или безосновательно задерживать его выполнения. Это требование обязывает государство и любой орган выполнять судебные предписания или решения, в том числе и принятые против государства или органа. Следовательно, требование о юридической определенности одновременно включает и требование об обязательности судебных решений (п. 51, 52 решения по делу "Рябых против России" от 24 июля 2003 року48).
Проявлением принципа верховенства права является требование о невмешательстве законодательной власти в осуществление правосудия. Вмешательство со стороны законодательного органа в процесс осуществления правосудия с целью повлиять на решения судом спора является недопустимым, кроме случаев, когда для этого существуют неопровержимые основания, вытекающие из общего интереса (п. 30 решения по делу "Агудимос и судоходная компания" Сефаллониан скай " против Греции "от 28 июня 2001 року49).
Названные требования не исчерпывают содержание принципа верховенства права. Европейский суд по правам человека при решении конкретных дел постоянно обогащает его новым содержанием.
Недопустимость отказа в рассмотрении административного дела
10. Части третья и четвертая комментируемой статьи закрепляют гарантии права на доступ к суду, который является элементом принципа верховенства права.
11. Каждому гарантируется право обратиться в административный суд для защиты своих прав и свобод непосредственно на основании Конституции Украины, если спор относится к административной юрисдикции. Это право вытекает из положений части третьей статьи 8 Конституции Украины о том, что: "Нормы Конституции Украины являются нормами прямого действия. Обращение в суд для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется».
12. Право на обращение за защитой в административный суд гарантируется и в случае неполноты, неясности, противоречивости или отсутствия законодательства, регулирующего спорные отношения. Обязанность преодолеть неполноту, неясности, противоречивости или отсутствия законодательства возлагается на суд.
Неполнота или отсутствие законодательства преодолевается применением аналогии закона или аналогии права (см. часть седьмую статьи 9 КАСУ). Неясность (нечеткость, неясность, неоднозначность) и противоречивость законодательства суд отстраняет толкованием положения нормативно-правового акта способом, утверждает верховенство права. Такое толкование должно быть наиболее разумным при данных обстоятельствах и учитывать цели акта. В случае противоречивости правовых актов одинаковой юридической силы или их отдельных положений в регулировании тех же отношений суд применяет положения акта, который является специальным, в отличие от общего положения акта, регулирующего то же, но шире круг отношений. Если невозможно определить, какое положение является специальным, а какое общим, тогда суд применяет положения, которое вступило в силу позже.
13. Как яркий пример устранения неполноты законодательства можно привести решение Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004 года о признании действий Центральной избирательной комиссии по установлению результатов повторного голосования по выборам Президента Украины и составлению протокола о результатах повторного голосования по выборам Президента Украины от 24 ноября 2004 года неправомерным. Этим решением Верховный Суд отменил результаты повторного голосования по выборам Президента, установленные Центральной избирательной комиссией, хотя действующий в то время Закон Украины "О выборах Президента Украины" предусматривал возможность признания недействительным голосования только на избирательном участке. Вместе Верховный Суд восстановил права субъектов избирательного процесса путем проведения повторного голосования, хотя закон о выборах прямо не устанавливал такого способа защиты избирательных прав.
Значение принципа верховенства права
14. Принцип верховенства права открывает путь к творческому, а не бездумного применения закона. Судебные решения, учитывая верховенство права по своему содержанию должны утверждать справедливость и права человека, укреплять доверие в административные суды. Однако в любом случае этот принцип не может стать оправданием для злоупотреблений со стороны суда, судейского произвола.
Рекомендуемая литература
Головатый С. П. Верховенство права: Монография: В 3-х кн. - М.: Издательство "Феникс", 2006. - LXIV; 1747 с. (Библиография, дополнение: глоссарий; рез. Англ.).
Козюбра М. И. Принцип верховенства права и отечественная теория и практика / / Украинское право: Материалы международной конференции «Верховенство права: вопросы теории и практики" - 2006. - N 1. - С. 15 - 23.
Пухтецька А. А. Эволюция доктринального толкования принципа верховенства права: от зарубежной доктрины отечественному правопонимания / / Юридический журнал. - 2007. - N 4.
Таманага Б. Верховенство права: история, политика, теория / Перев. с англ. А. Ищенко. - М.: Изд. дом "Киево-Могилянская академия", 2007. - 208 с.