Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. Статья устанавливает случаи коллегиального рассмотрения дел в суде первой инстанции, а также коллегиальный состав суда в судах следующих инстанций с целью обеспечения дополнительных гарантий правосудного решения дела. Эти гарантии заключаются, в частности, в укреплении независимости суда (на нескольких судей труднее повлиять, чем на одного), а также повышении профессионализма в решении дела (по принципу: "одна голова хорошо, а две лучше"). Все это способствует беспристрастному и всестороннему анализу дела.
Рассмотрение коллегией судей административных дел в суде первой инстанции
2. Для достижения целей статьи в ее первой части указано, что коллегия из трех профессиональных судей в окружном административном суде рассматривает и решает административные дела, предметом обжалования в которых есть решение, действия или бездействие:
1) Президента Украины;
2) Кабинета Министров Украины, его должностного или служебного лица;
3) министерства или другого центрального органа исполнительной власти, их должностного или служебного лица;
3) Национального банка Украины, его должностного или служебного лица;
4) избирательной комиссии (комиссии по референдуму), члена этой комиссии.
Это перечень случаев обязательного рассмотрения и разрешения дела коллегией судей в окружном административном суде.
3. В части второй комментируемой статьи установлено факультативные случаи рассмотрения и разрешения дела коллегией судей в окружном административном суде. Так, в окружном административном суде коллегия в составе трех судей рассматривает и решает административные дела также:
1) по ходатайству хотя бы одной из сторон (третьего лица, заявляющего самостоятельные требования на предмет спору96, их представителей) о коллегиальном рассмотрении дела;
2) по инициативе судьи в случае особой сложности дела.
Итак, исходя из соображений обеспечения независимости суда и профессионализма разрешения дела, законодатель не просто ограничился перечнем категорий дел, суд обязательно должен решать в коллегиальном составе, но и предоставил возможность сторонам и судьи в каждом конкретном деле определить целесообразность его рассмотрения коллегией судей.
Ходатайство стороны о коллегиальном рассмотрении дела, заявленное до начала судебного разбирательства, является достаточным основанием для назначения коллегиального рассмотрения, независимо от мотивов такого ходатайства. Его даже не обязательно мотивировать. Суд не может отказать в его удовлетворении.
Особая сложность дела является условием коллегиального рассмотрения по инициативе судьи, а не стороны, поскольку сложность дела для решения может определить судья, которому была передана для рассмотрения (см. пункт 7 постановления Пленума Высшего административного суда Украины "О практике применения административными судами отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения административных дел "от 6 марта 2008 года N 2). Особая сложность может заключаться в большом количестве обстоятельств дела и сложности их правовой квалификации, противоречивости и неясности законодательства, регулирующего спорные отношения, в существовании прямого или косвенного давления на судей. Высший административный суд Украины отметил, что особая сложность дела - "это сугубо оценочное понятие, поэтому определение степени сложности дела не может ограничиваться исчерпывающим перечнем критериев и должна определяться судом самостоятельно, с учетом конкретных обстоятельств дела, учитывая, например, предмет спора, количественный состав участников судебного разбирательства, объем необходимых для разрешения дела доказательств, правовые основания иска, большой общественный интерес к делу и проч. "97.
4. Вопрос о коллегиальном рассмотрении административного дела в окружном административном суде решает судья, который открыл производство по административному делу и проводит подготовку дела к судебному разбирательству. Этот вопрос может быть решен специальным постановлением (например, какой удовлетворяется ходатайство стороны о коллегиальном рассмотрении) или постановлением об окончании подготовительного производства и назначении дела к рассмотрению. Эти постановления отдельно от постановления суда по делу оспаривать не принадлежит.
Если особая сложность дела выявлено судьей в процессе ее судебного разбирательства, судья может вынести на обсуждение сторон вопрос о коллегиальном рассмотрении и решить его, однако с учетом того обстоятельства, что изменение состава суда не должна вызвать нарушение разумного срока рассмотрения дела.
5. В Высшем административном суде Украины подсудные ему в качестве суда первой инстанции административные дела (а это дела относительно установления Центральной избирательной комиссией результатов выборов или референдума и об отмене регистрации кандидата на пост Президента Украины) рассматривает и решает коллегия в составе не менее пяти судей. Такой состав должен гарантировать независимость и правосуднисть решения сложных и в политическом, и в правовом смысле дел, что может существенно повлиять на общественно-политическое развитие государства.
Состав суда при пересмотре судебных решений в административных делах
6. Пересмотр судебных решений по административным делам в случае их обжалования всегда осуществляется коллегиально:
1) в апелляционной инстанции - коллегией в составе трех судей;
2) в кассационной инстанции - коллегией в составе не менее пяти судей;
3) в Верховном Суде Украины (пересмотре по исключительным обстоятельствам):
- Общее правило - коллегией в составе судей Судебной палаты в административных делах Верховного Суда Украины при участии не менее двух третей ее численности, но во всяком случае не менее пяти судей;
- В случае выявления неодинакового применения судами кассационной инстанции одного и того же положения закона - коллегией в составе судей соответствующих судебных палат Верховного Суда Украины, которая формируется по правилам, предусмотренным частью второй статьи 241 КАСУ.
Распределение функций в коллегии судей
7. Судьи в составе коллегии имеют равные права по решению вопросов, возникающих в ходе судебного разбирательства, а также по решению дела по существу. Одновременно в составе коллегии судей выделяют председательствующего в судебном заседании и судью-докладчика. Председательствующий в судебном заседании направляет ход судебного разбирательства, обеспечивает соблюдение последовательности и порядка совершения процессуальных действий, предоставляет слово участникам административного процесса. В суде первой инстанции председательствующим в судебном заседании судья, который осуществлял подготовительное производство, поскольку ему лучше известны материалы дела. Как правило, он и делает вступительную доклад о сути дела в начале судебного разбирательства, хотя такой доклад может сделать и другой судья из состава коллегии - судья-докладчик.
В судах следующих инстанций дело готовит к рассмотрению судья-докладчик, он вступительную доклад, а председательствующий только ведет судебное заседание.
Состав суда при рассмотрении дела на этапе подготовительного производства
8. На практике возник вопрос, в каком составе должен действовать суд при рассмотрении дела на этапе подготовительного производства в связи с признанием иска ответчиком или при закрытии дела из-за отказа истца от иска или примирения сторон. Речь идет о делах, которые в соответствии с комментируемой статьи следует рассматривать коллегией судей.
Для решения этой проблемы, на наш взгляд, необходимо исходить из следующего. Согласно части первой статьи 110 КАСУ подготовку дела к судебному разбирательству осуществляет судья, который открыл производство по делу. Он единолично может провести предварительное судебное заседание по административному делу (часть вторая статьи 111 КАСУ). То есть на этапе подготовительного производства все судебные решения принимает судья единолично. Коллегия судей появляется в первой инстанции только на этапе судебного рассмотрения административного дела в судебном заседании или письменном производстве и решает дело по результатам такого судебного разбирательства. Поэтому все вопросы, связанные с признанием иска, отказом от иска и примирением сторон во время подготовительного производства (статьи 112 - 113 КАСУ), судья решает единолично. Это касается и тех дел, для которых комментируемым статьей предусмотрено судебное разбирательство и решение коллегией судей.
Такое толкование полностью согласуется с целями комментируемой статьи, поскольку в случае признания иска, отказ от иска и примирение сторон решения дела значительно проще, чем по результатам судебного разбирательства.
Последствия нарушения правил о составе суда
9. Если судом нарушены правила о коллегиальном рассмотрении дела, установленные настоящей статьей, это является основанием для обязательного отмене принятого им решения и направления дела на новое рассмотрение в связи с неполномочным составом суда (пункт 1 статьи 204, пункт 1 части третьей статьи 227 КАСУ).
Одновременно, если суд рассмотрел и решил коллегиально дело, которое предстояло рассматривать единолично (статья 23 КАСУ), это не должно быть основанием для отмены принятого им решения, поскольку коллегиальное рассмотрение дает больше гарантий правосудного решения дела, чем единоличный (см. пункт 7 постановления Пленума Высшего административного суда Украины "О практике применения административными судами отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения административных дел" от 6 марта 2008 года N 2).
Зарубежное регулирование
10. Подобные правила относительно состава суда существуют и в административном судопроизводстве других стран. В Нидерландах слушания административных дел в первой инстанции судья осуществляет единолично. Однако если судья считает, что дело сложное для решения одним судьей, он передает его в коллегии судей. По такому образцу формируют состав суда для рассмотрения административных дел и в Эстонии.
Согласно немецким правилам административного судопроизводства, дело передают на рассмотрение одного судьи, если она не является сложной из фактического или юридического стороны или не имеет принципиального значения. В других случаях дело рассматривает коллегия из трех профессиональных судей и двух судей на общественных началах (последних выбирает территориальная община). Также по общему правилу коллегиально суд решает административные дела во Франции и Польше.
11. Кстати, состав суда из трех профессиональных судей и двух народных заседателей для рассмотрения административных дел предлагали и во время подготовки КАСУ. Необходимость привлечения народных заседателей мотивировали необходимостью повысить доверие к суду, а также создать дополнительные гарантии независимости и беспристрастности суда при решении дел. Значение участия народных заседателей в том, что они могли бы обеспечивать представительство общества в осуществлении правосудия по административным делам. Народные заседатели помогали бы профессиональном судьи посмотреть на дело глазами обычного человека, а не только с точки зрения сухой буквы закона. Народные заседатели вносили бы в судопроизводство свое видение социальной реальности и интересы различных социальных групп, которое может быть неизвестным профессиональным судьям. Доверие к такому составу суда могла бы быть значительно выше. Кроме того, участие народных заседателей в осуществлении правосудия заставляла бы профессиональных судей аргументировать правовую позицию так, чтобы она была понятной и для неспециалистов. Это очень важно, ведь судебные решения по административным делам могут иметь большое общественное значение, а потому их следует преподавать четкой и доступным языком.
Однако многие судьи еще помнят проблемы с привлечением народных заседателей, которые существовали раньше. Институт народных заседателей был скорее простой формальностью, народных заседателей из-за их пассивность нередко называли "кивали". Из боязни, чтобы эта негативная практика не повторилась, из проекта кодекса в третьем чтении положение о народных заседателей были изъяты. По крайней мере на данном этапе развития правосудия в Украине институт народных заседателей в административном судопроизводстве законодателем признано нецелесообразным.