Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. Статья регулирует порядок реализации диспозитивного права сторон на примирение в подготовительном производстве, а также определяет поведение суда в случае примирения сторон. Вместе стороны могут примириться не только во время подготовительного производства, но и в любое время до окончания рассмотрения дела.
2. Примирение сторон в подготовительном производстве относится к оптимальных способов урегулирования спора в административном процессе на основе компромисса, не доводя его до судебного разбирательства. Возможность сторон закончить дело примирением вытекает из принципа диспозитивности. Суды должны в полной мере использовать потенциал института примирения, поскольку он дает возможность уменьшить нагрузку на суд.
Понятие примирения сторон
3. Примирение сторон является совместным волеизъявлением сторон, которым регулируется спор путем взаимных уступок.
4. Примирение может касаться лишь прав и обязанностей сторон и предмета административного иска. Примирение является решением сторон, а не других лиц, участвующих в деле, т. е. оно не должно затрагивать их прав и обязанностей. Что же касается предмета административного иска, то им является материально-правовые требования истца к ответчику, возникающие из спорных правоотношений и в отношении которых суд должен принять постановление.
Стороны в судебном процессе могут договориться о размере возмещения, причитающегося истцу. Условия примирения могут быть выведены не только в пределах требований, имеющих количественные признаки. Так, стороны в административном деле могут договориться не только о размере возмещения истцу. Условия примирения могут быть выведены в пределах дискреции (усмотрению), которые закон допускает для субъекта властных полномочий. Например, если в административном суде обжалован отказ органа местного самоуправления предоставить лицу конкретный земельный участок, то стороны могут сойтись на том, что земельный участок будет выделен в другом месте.
Возможен и другой случай примирения: если стороны не уверены в своей правоте. Если лицо оспаривает правовой акт индивидуального действия и одновременно требует возмещения причиненного ему вреда, стороны могут договориться, что ответчик соглашается изменить этот акт в пользу истца, а истец отказывается от требований по компенсации ущерба.
5. Условия примирения сторон не должны противоречить требованиям права и нарушать права, свободы и интересы других лиц. Обычно примирение сторон не может касаться нормативно-правовых актов, поскольку действие этих актов затрагивает права, свободы, интересы и обязанности не только истца, но и значительного круга других лиц. Например, если стороны согласятся на возмещение ущерба, а истец не будет настаивать на признании этого акта противоправным и недействительным, тогда есть все основания отказать в признании примирения на таких условиях. Но если ответчик согласится изменить нормативно-правовой акт законно или признать его утратившим силу, а истец не будет настаивать на возмещении причиненного этим актом вреда, тогда примирение на таких условиях будет допустимым.
Порядок примирения сторон в подготовительном производстве
6. Стороны могут достичь примирения и выработать его условия при посредничестве суда в предварительном судебном заседании. Также стороны могут примириться без участия суда. Если совместное заявление сторон о примирении подано во время предварительного судебного заседания, то до принятия решения по заявлению суд объяснить правовые и практические последствия удовлетворения этого заявления.
Если заявление о примирении сторон поступило в суд не в предварительном судебном заседании, но на стадии подготовительного производства, то закон не устанавливает препятствий для того, чтобы суд рассмотрел ее без вызова или сообщения сторон при условии, что рассмотрение этого вопроса в отсутствие сторон дает возможность соблюсти требования части третьей комментируемой статьи.
7. Законом не урегулирован формы ходатайства о примирении во время подготовительного производства. Целесообразно, чтобы такие ходатайства подавались суд в форме совместного письменного заявления, поскольку на этой стадии административного процесса не предусмотрено обязательное ведение протокола судебного заседания или фиксирования техническими средствами подготовительного производства. В предварительном судебном заседании суд может также организовать фиксацию заседания техническими средствами в части, касающейся рассмотрения и разрешения судом вопроса о примирении и его условия.
8. Если сторонам необходимо время для согласования условий примирения, суд по совместному ходатайству сторон приостановить производство по делу согласно пункту 4 части первой статьи 156 КАСУ на время, достаточное для примирения. Течение процессуальных сроков в этом случае останавливается. Если стороны готовы представить условия примирения в ближайшее время, то суд по их ходатайству может объявить перерыв в предварительном судебном заседании.
Определение суда по результатам примирения сторон
9. В случае примирения сторон и признание его условий судом, согласно пункту 3 части первой статьи 157 КАСУ, суд выносит определение о прекращении производства по делу, в котором фиксируются условия примирения. В этом постановлении целесообразно сразу решить вопрос о распределении судебных расходов между сторонами в соответствии со статьей 96 КАСУ.
При наличии такого постановления повторное обращение того же истца в суд с тождественными исковыми требованиями к тому же ответчику и по тем же основаниям в соответствии с частью третьей статьи 157 КАСУ не допускается.
10. Постановление о прекращении производства по административному делу в связи с примирением сторон может быть обжаловано в общем порядке (часть третья статьи 157 КАСУ).
11. Суд не может признать условия примирения сторон, если в результате этого будут нарушены нормы права или чьи-либо права, свободы или интересы. Если в деле участвуют также третьи лица и условия примирения косвенно касающихся их интересов, то суд не может признать условия примирения сторон без согласия третьих лиц. Определение суда о непризнании условий примирения сторон и продолжения рассмотрения дела не может быть обжаловано отдельно от постановления по делу.
Последствия примирения сторон
12. Обе стороны обязаны придерживаться условий примирения. Если условия примирения требуют активного поведения (например, принять или изменить правовой акт индивидуального действия), то обязанная сторона должна добровольно и своевременно выполнить такие условия.
13. Возможности принудительного исполнения условий примирения сторон в административном процессе не предусмотрено.
Последствия невыполнения условий примирения сторон
14. В случае невыполнения условий примирения одной из сторон суд возобновляет производство по делу по ходатайству другой стороны. О возобновлении производства по делу суд, который закрывал производство по делу в связи с примирением сторон, выносит постановление. Со дня возобновления производства по делу течение процессуальных сроков продолжается. Производство по делу продолжается со стадии, на которой был остановлен.
Отличие от гражданского судопроизводства
15. В гражданском судопроизводстве приближенным аналогом примирению сторон является институт мирового соглашения. Это чисто терминологическая разница непринципиально характера, которой могло и не быть. Хотя эти институты имеют определенные различия.
16. Согласно принципу диспозитивности в гражданском судопроизводстве произведено два варианта мирового соглашения. По первому варианту стороны заключают мировое соглашение и просто сообщают об этом суд, который закрывает производство. В этом случае мировое соглашение является обычным внесудебным сделкой, споры по которому решаются в общем порядке. Если стороны желают предоставить мировому соглашению принудительного характера, они ходатайствуют перед судом о ее признании. Только тогда суд уполномочен проверить ее условия на предмет соблюдения закона и соблюдение интересов других лиц. Определение о признании мирового соглашения и прекращении производства по делу, в котором зафиксированы условия мирового соглашения, подлежит принудительному исполнению, как и любое другое судебное решение. В административном процессе в соответствии с принципом официального выяснения обстоятельств по делу об судом условий примирения является обязательным.
В отличие от гражданского судопроизводства, где мировое соглашение, признал суд, можно выполнить принудительно, в административном процессе невыполнения условий примирения одной из сторон может привести обновления судом производства по делу по ходатайству другой стороны и рассмотрение ее по существу.
Отличие от предыдущего регулирования
17. Концепция судебного процесса, которую ввел ГПКУ 1963 года отрицала возможность заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, поскольку в этой категории дел не признавалось наличие сторон и спора между ними. Это лишало участников конфликта возможности самостоятельно его урегулировать. Оппоненты мнения о целесообразности примирения сторон в административном процессе выдвигали такой аргумент: согласно Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины, поэтому участникам спора не о чем договариваться - законом все заранее определено. Такой взгляд не был воспринят. Ведь условия примирения могут быть выведены также в пределах дискреции (усмотрению), которые закон допускает для субъекта властных полномочий.
Возражения против мирового соглашения в административном процессе не помешали ввести институт примирения в административных делах, но повлияли на его особенности в КАСУ.
Зарубежный опыт
18. Лучший опыт внесудебного урегулирования споров аккумулировано в Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно альтернатив судебному решению споров между административными органами и частными лицами от 5 сентября 2001 року131. Некоторые положения этой рекомендации использованы при разработке института примирения в административном процессе Украины.
Институт мирового соглашения (аналог нашего примирения) присущ административного процесса многих европейских государств. Значительное количество административных дел заканчивается еще на начальных стадиях процесса путем заключения мирового соглашения. Это лучший способ завершения дела, поскольку в деле нет проигравшей стороны, обе стороны довольны результатом, нет и обиженных на суд.