Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. В комментируемой статье, вместе со статьей 118 КАСУ, закреплено институт обеспечения административного иска (по европейской терминологии административного права - институт предварительного судебного защиты). Эта статья определяет основания для принятия мер обеспечения административного иска, а также способы обеспечения иска в административном процессе.
2. Положения статьи призваны гарантировать выполнение постановления административного суда и направлены на обеспечение принципа обязательности судебных решений (статья 14 КАСУ).
Правовая основа статьи
3. Лучший европейский опыт по обеспечению административного иска в административном судопроизводстве аккумулировано в Рекомендации NR (89) 8 о временном судебную защиту по административным делам, принятой Комитетом министров Совета Европы 13 сентября 1989 года. Положение Рекомендации учтены при разработке института обеспечения административного иска в Украине.
Понятие обеспечения административного иска
4. Возможны ситуации, когда промедление с решением административного дела может нанести непоправимый вред истцу. Например, решение органа местного самоуправления о сносе жилого дома может лишить лицо права на жилье. Во время обжалования этого решения административного суда его может быть выполнено. Если решение о сносе дома со административный суд признает незаконным, полноценное восстановление права на жилье будет затруднено. В связи с этим в административном процессуальном законодательстве существует институт обеспечения административного иска, что дает возможность суда до принятия постановления по делу принять меры по обеспечению исковых требований, в частности, если существует опасность несоизмеримо причинение вреда интересам истца, или если в результате непринятия этих мер защита прав человека станет затрудненным или невозможным.
5. Обеспечения административного иска - это принятие судом, в производстве которого находится дело, до решения административного дела определенных законом мероприятий по созданию возможности реального исполнения в будущем постановления суда, если оно будет принято в пользу истца.
6. Термин "обеспечение административного иска" заимствован из гражданского судопроизводства, где есть аналогичный институт - обеспечение иска.
Основания обеспечения административного иска
7. По части первой комментируемой статьи основанием для принятия мер обеспечения иска могут стать следующие обстоятельства:
1) существование очевидной опасности причинения вреда правам, свободам и интересам истца до принятия решения по административному делу;
2) невозможность защиты прав, свобод и интересов истца после вступления в законную силу решения по административному делу без принятия таких мер;
3) необходимость приложения значительных усилий и затрат для восстановления прав истца в будущем
4) очевидность признаков противоправности решения, действия или бездеятельности субъекта властных полномочий.
Суд должен в каждом случае, исходя из конкретных доказательств, установить, есть ли хотя бы одно из названных обстоятельств, и оценить, не может применением мер обеспечения иска быть нанесен еще больший ущерб, чем та, которую можно предотвратить.
Способы обеспечения административного иска
8. Согласно Кодексу, для обеспечения административного иска суд может:
1) приостановить действие всего решения субъекта властных полномочий или его отдельных положений, оспариваемых;
2) запретить совершать определенные действия.
9. По концепции КАСУ, подачи административного иска или открытия производства по административному делу само по себе не останавливает действия решения субъекта властных повноважень133. Остановить действие этого решения или отдельных его положений на время производства по административному делу может только суд в порядке обеспечения административного иска. Останавливая действие решения субъекта властных полномочий, суд может указать на необходимость возвращения ситуации, существовавшей до принятия решения субъектом властных полномочий или до начала его исполнения или выполнение отдельных его положений.
Таким образом, законодатель определил, что основным способом обеспечения административного иска является приостановление действия решения субъекта властных полномочий. Но приостановлении действия обжалуемого решения, не исчерпывает всех возможных способов обеспечения административного иска. Так, в ситуации о сносе дома, который был приведен ранее, приостановлении исполнения решения органа местного самоуправления может быть недостаточным, если, например, этот орган уже заключил договор со строительной организацией о сносе дома. Поэтому возникает необходимость временно запретить строительной организации совершать любые действия по сносу дома, которые предусмотрены договором. В этом случае обеспечение административного иска осуществляется судом из-за запрета совершать определенные действия. При этом запрет совершать определенные действия может адресоваться не только ответчику, но и любым другим лицам.
10. Часть пятая комментируемой статьи определяет исключительный перечень решений и действий, в отношении которых не допускается обеспечение иска. Это:
1) решение Национального банка Украины относительно назначения и осуществления временной администрации или ликвидации банка - их действие не может быть остановлено в порядке обеспечения административного иска;
2) действия временного администратора, ликвидатора банка или Национального банка Украины при осуществлении временной администрации или ликвидации банка - суд не может запретить совершать их в порядке обеспечения административного иска.
Такое изъятие связано с тем, что ложное обеспечения административного иска по делам, связанных с установлением временной администрации в банке или ликвидацией банка, может привести к непоправимым последствиям и предыдущая судебная практика показывает, что здесь велика вероятность злоупотреблений. Аналогичный исключение установлено и в гражданском судопроизводстве.
Высший административный суд Украины расширил перечень исключений, что было обусловлено многочисленными злоупотреблениями. Так, по административным делам об отмене решения об увольнении с должности и восстановлении в должности Высший административный суд Украины считает недопустимым приостанавливать действие решения об освобождении от должности публичной службы, поскольку обеспечивая таким образом иск, "суд фактически продолжает служебные отношения между истцом и работодателем ( субъектом властных полномочий) с соответствующими последствиями - выполнением служебных обязанностей, выплатой заработной платы и т. д.. Таким образом, судом фактически принимается решение без рассмотрения дела по существу, что не соответствует цели применения правового института обеспечения иска "(см. пункт 17 постановления Пленума Высшего административного суда Украины "О практике применения административными судами отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения административных дел" от 6 марта 2008 года N 2).
Порядок обеспечения административного иска
11. Несмотря на то, что комментируемая статья содержится в главе о подготовительное производство, постановление о принятии мер обеспечения административного иска может быть постановлено судом первой инстанции до принятия решения дела по существу, а если начато апелляционное производство, то такое решение может принять суд апелляционной инстанции к решению дела в апелляционном порядке (часть вторая комментируемой статьи, пункт 10 информационного письма Высшего административного суда Украины от 25 июля 2007 года N 09.1-22/688).
Обеспечения административного иска в кассационном производстве не предусмотрено, поскольку принятии мер обеспечения административного иска невозможно без оценки доказательств и предварительного установления обстоятельств.
12. Меры обеспечения административного иска могут быть приняты как по ходатайству истца, так и по собственной инициативе суда (часть первая комментируемой статьи).
13. Определение немедленно направляется субъекту властных полномочий, принял решение, или к субъекту, которому запрещено совершать определенные действия, и является обязательным для немедленного исполнения, несмотря на то, набрала она законную силу (часть третья комментируемой статьи, часть пятая статьи 118 КАСУ).
14. Более подробно процедура принятия мер по обеспечению административного иска, их изменения и отмены определена статьей 118 КАСУ.
Опасность злоупотреблений
15. Обеспечения административного иска может применяться только по основаниям, определенным в комментируемой статье. Эти основания являются оценочными, поэтому содержат опасность для применения мер обеспечения иска вопреки целям настоящей статьи при формальном соблюдении ее требований. Необоснованное применение таких мер может привести к правовым осложнений, значительно больших, чем те, которым удалось бы предотвратить. К сожалению, в судебной практике встречаются такие случаи, что в средствах массовой информации получили название "политическое рейдерство".
Если требования закона судом формально соблюдены, но его положение применены против его целям, суды высших инстанций, а также дисциплинарные органы (квалификационные комиссии судей, Высший совет юстиции) при решении вопроса о дисциплинарной ответственности судьи, на наш взгляд, должны оценивать это как сознательное нарушение закона.
Предварительное регулирование
16. По ГПКУ 1963 года (статья 2484) подачи в суд жалобы останавливало исполнение обжалуемого решения. Такой подход не всегда мог быть правильным, поскольку не предупреждал злоупотреблению такой возможностью через обращение в суд с целью - оттянуть реализацию невыгодного для лица управленческого решения, нередко могло нанести значительный ущерб общественным отношениям и публичным интересам. Внедрение института обеспечения административного иска позволило уменьшить возможности злоупотреблений в этой сфере, поскольку без судебного решения приостановить действие правового акта стало невозможным.
Зарубежный опыт
17. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения неодинаково решается в разных странах. Обращение в суд, как правило, не влечет автоматического приостановления действия оспариваемого решения. Акт из общего административного права Нидерландов предоставляет право председателю суда принять предварительные средства судебной защиты, в том числе запретить исполнение решения по ходатайству стороны. Основания для принятия таких мер Актом строго не регламентированы.
18. Подобный подход существует и в Германии: суд, рассматривающий дело, по заявлению стороны своим временным распоряжением может приостановить исполнение решения полностью или в части, если оно касается взимания налогов, содержит неотложных распоряжение служащих исполнительных органов полиции и в других предусмотренных законом случаях. Однако особенностью в Германии является то, что во всех остальных случаях иск о признании административного акта недействительным (так же, как и отрицание, выраженное в административном порядке) имеет отлагательное действие, т. е. подачи иска автоматически приостанавливает исполнение административного акта. Администрация должна просить суд принять решение о немедленном исполнении, если для этого есть особый интерес. Немедленное исполнение возможно также без разрешения административного суда в чрезвычайных ситуациях, исходя из публичного интереса, если задержка выполнения представляет угрозу жизни, здоровью или собственности.
19. Во Франции и Австрии, так же как и в Нидерландах, закон не предусматривает отлагательного действия обращение в суд. Обжалование любого административного решения не препятствует его выполнению. Это правило направлено на то, чтобы обеспечить неуклонное выполнение административных решений, чтобы предотвратить помех в управленческой деятельности вследствие процессуальных действий. Во Франции приостановлении действия административного решения судом возможно по ходатайству истца и при условии, что выполнение решения могут повлечь серьезные негативные последствия, или если ущерб от него может быть существенным или даже непоправною134.
В Австрии Административная судебная палата может также по заявлению истца приостановить действие акта, если это не будет нарушать важных публичных интересов и если возникает убежденность в том, что выполнение акта может иметь для истца несопоставимы негативные последствия. Поэтому вопрос о приостановлении действия оспариваемого правового акта отнесено на усмотрение суда.
20. В нормах КАСУ нашел отражение опыт стран, законодательство которых не признает административным иском отлагательного действия.
Рекомендуемая литература
Основы административного судопроизводства и административного права / Учеб. пособие / Под общ. редакцией Куйбиды Р. А., Шишкина В. И. - М.: Старый мир, 2006. - С. 488 - 496.