Комментарий :
В ч. 1. Отнесение земель к определенной категории происходит при их передаче в собственность или предоставлении в пользование путем утверждения соответствующих землеустроительных проектов или принятия решения о создании объектов природоохранного и историко-культурного назначения (см. ч. 2 ст. 20 ЗКУ и комментарий к ней).
Относительно понятия "целевое назначение земель" см. комментарий к ч. 1 ст. 19 ЗКУ.
К сожалению, в настоящее время возможности или невозможности изменения целевого назначения определенного земельного участка определяется субъективной позицией соответствующих органов, которые согласовывают проекты землеустройства и утверждают их.
В ч. 2. Относительно изменения целевого назначения земельных участков при передаче их в собственность и предоставлении в пользование, в том числе в сочетании с выкупом и изъятием земельных участков, см. ст. ст. 118, 123, 146, 149 - 151, 186 ЗКУ и комментарий к ст. ст. 118, 123, 146, 149 - 151, 186 ЗКУ.
Особенности изменения целевого назначения земельных участков при создании объектов природоохранного назначения см. в разделе VII "Порядок создания и объявления территорий и объектов природно-заповедного фонда" Закона Украины "О природно-заповедном фонде Украины".
Относительно изменения целевого назначения земельных участков при создании объектов историко-культурного назначения см.. п. 14 ст. 5 Закона Украины "Об охране культурного наследия", что относит "определение границ территорий памятников национального значения и утверждение их зон охраны, охраняемых археологических территорий, исторических ареалов населенных мест" к полномочиям центрального органа исполнительной власти в сфере охраны культурного наследия (на сегодня - Министерство культуры Украины), и другие нормы названного закона, которые определяют компетенцию по объявлению объектами историко-культурного назначения (ст. ст. 4, 5, 31, 33).
В ч. 3. В настоящее время законодательство, на наш взгляд, несколько искусственно "разрывает" процедуры изменения целевого назначения земельных участков, находящихся в собственности физических и юридических лиц, и изменения целевого назначения прочих земельных участков. Между тем, как представляется, принципиальных различий в этих процедурах нет и быть не должно.
Комментируемая норма предусматривает, что изменение целевого назначения »земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется по инициативе собственников земельных участков в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Украины". На реализацию этой нормы КМУ принято постановление от 11.04.2002 N 502 "Об утверждении Порядка изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц".
Большое практическое значение, которое приобретают в современных условиях вопрос изменения целевого назначения земельных участков, обусловливают потребность остановиться на процедуре изменения целевого назначения детально.
Процедура изменения целевого назначения земель включает в себя:
• подачи заявления с прилагаемыми документами собственником земельного участка "в сельский, поселковый, городской совет, если земельный участок расположен в пределах населенного пункта, или районной госадминистрации, если земельный участок расположен за пределами населенного пункта" (п. 2 Порядка, утв. Упомянутым постановлением от 11.04.2002 N 502). Среди документов, которые должны прилагаться к заявлению, упомянутое "обоснование необходимости изменения целевого назначения". В правоприменительной деятельности отсутствует единое понимание этого термина. Часто требуется предоставление обоснования в форме градостроительного обоснования, проекта строительства, типового проекта и т. п.. На наш взгляд, обоснование может быть выполнено в произвольной форме;
• предоставление разрешения на подготовку (пересогласование) проекта отвода (п. 3 Порядка), срок на который составляет 1 месяц. Его соблюдение является проблематичным, особенно в случае принятия решений органами местного самоуправления;
• составление проекта отвода в срок, определенный договором, практически составляет не менее 1 месяца (см. также постановление КМУ "Об утверждении Порядка разработки проектов землеустройства относительно отведения земельных участков" 26.05.2004 N 677, "Об утверждении Типового договора о разработке проекта землеустройства по отводу земельного участка "04.03.2004 N 266);
• согласование или пересогласование (в Киевской области, например, практика "пересогласование" проектов отсутствует - во всех случаях составляется новый проект отвода) проекта отвода (п. 6 Порядка) (1) органом земельных ресурсов, (2) санитарно-эпидемиологическим органом, ( 3) органом архитектуры, (4) органом охраны культурного наследия, (5) природоохранным органом. Относительно земель, занятых лесами, см. также ч. 4 комментируемой статьи. В настоящее время представители всех перечисленных органов осуществляют положения в составе "комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с согласованием документации по землеустройству" (см. ст. 1861 ЗКУ и комментарий к ней);
• проведение государственной землеустроительной экспертизы (п. 6 Порядка предусматривает ее проведения во всех случаях, однако следует учитывать, что обязательной экспертизе подлежат лишь некоторые проекты отвода земельных участков - см. Абз. 7 ст. 9 Закона Украины "О государственной землеустроительной экспертизе землеустроительной документации "). Относительно правового регулирования проведения экспертизы см. Закон Украины "О государственной землеустроительной экспертизе землеустроительной документации", ч. 3 ст. 186 ЗКУ и комментарий к ней;
• в случае, если решение об изменении целевого назначения (п. 9 Порядка) принимается областной государственной администрацией или КМУ, предоставляется заключение районной государственной администрации;
• в случае, если решение об изменении целевого назначения принимается КМУ (п. 10 Порядка), предоставляется также заключение областной государственной администрации;
• в некоторых областях существует практика предоставления заключений областных советов, что законодательством не предусмотрено;
• принятие решения относительно изменения целевого назначения органом, определяется в соответствии с п. п. 7 - 10 Порядка. По существующей практике, в случае несогласия с изменением целевого назначения соответствующие органы не принимают решение об отказе, а просто воздерживаются от вынесения какого-либо решения. Таким образом, процедура отвода просто "зависает" в воздухе. Такая практика, несомненно, незаконным;
• перенос проекта отвода в натуру (на местность), выдача и регистрация государственного акта на право собственности с измененным целевым назначением (см. комментарий к ст. 126 ЗКУ).
На практике встречаются отклонения от процедуры изменения целевого назначения земель, предусмотренной указанным порядком. Например, распоряжением Киевской областной государственной администрации от 05.05.2005 N 236 "О временном изменении полномочий в связи с проведением комплексной проверки соблюдения требований законодательства, реализации государственной политики в сфере регулирования земельных отношений, использования и охраны земель в соответствии с Распоряжением Президента Украины от 20.04 .2005 N 985/2005-рп "было предусмотрено согласование вопроса изменения целевого назначения земельного участка с т. з. "Рабочей группой". Есть практика вымогательства документов об оплате "услуг" по согласованию проекта отвода, существует также практика вымогательства акта согласования места расположения объекта или акта обследования земельного участка, на незаконность чего верно указал Государственный комитет Украины по земельным ресурсам в письме от 07.02.2006 года N 14-17-100165/952.
Фактическая общая длительность процедуры изменения целевого назначения, если все решения принимаются максимально оперативно, составляет от 3 (если решение принимается районной государственной администрацией) до 12 месяцев (если решение принимается КМУ). Однако в ситуациях, когда рассмотрение вопроса затягивается, процедура может длиться бесконечно.
В ч. 4. Положение комментируемой части о том, что изменение "целевого назначения земель, занятых лесами, производится с учетом заключений органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей среды и лесного хозяйства" корреспондируют нормам ст. 62 Лесного кодекса Украины.
Закон не содержит указания на безусловную обязательность указанных в ч. 4 ст. 20 ЗКУ выводов, однако на практике понимается именно так. На наш взгляд, основанием для отказа в изменении целевого назначения может быть не сам факт наличия отрицательного заключения, а лишь предусмотренные законодательством основания для отказа, которые могут быть (или не быть) указаны в заключении.
В ч. 5. Целевое использование (использование по целевому назначению) земельного участка считается одним из принципов земельно-правового регулирования (см. ст. Ст. 91, 96 и др.. ЗКУ). Вместе с тем, в земельном законодательстве без должной последовательности и четкого разграничения употребляются термины "основное целевое назначение", "целевое назначение", "функциональное назначение", "целевое использование", "вид использования" земельного участка, часто они смешиваются. В общем, часто трудно сказать, что же является целевым назначением конкретного земельного участка. Существовала порочная практика слишком узкого определения целевого назначения в правоустанавливающих документах на земельные участки (например, "строительство трехэтажного офисного здания с подземным паркингом"), что давало повод считать любое отклонение от него нецелевым использованием (в описанном примере построить четырехэтажное здание без паркинга было уже проблематично). Существенные проблемы возникали при использовании приусадебных участков для различных видов предпринимательской деятельности - как правило, владельцев, которые хотели устроить маленький магазин, кафе и т. д., заставляли проходить сложную и обременительную процедуру изменения целевого назначения земельного участка (см. ч. 3 ст. 20 ЗКУ и комментарий к ней).
Новая ч. 5 комментируемой статьи (статья дополнена частью 1 Закона Украины от 05.11.2009 N 1702-VI) направлена ??на решение описанной проблемы "ручного" и слишком узкого определения целевого назначения земельных участков. Согласно ей, земельный участок может использоваться в любой способ, который соответствует категории земельного участка. Поэтому, например, для того, чтобы построить на земельном участке, который был предоставлен в собственность как приусадебный, кафе, менять ее целевое назначение необходимости нет, поскольку строительство кафе полностью соответствует категории "земли жилой и общественной застройки", к которой была отнесена земельный участок при ее предоставлении в собственность как приусадебного (см. ст. 38 ЗКУ и комментарий к ней).
Конечно, кроме принадлежности земельного участка к категории режим ее использования определяется также другими обстоятельствами градостроительной документацией (см. ст. 39 ЗКУ и комментарий к ней), наличием зон с особым режимом использования (см. ст. Ст. 112 - 115 ЗКУ) подобное.
Исключения из описанного правила (на наш взгляд, не совсем оправданы) установлены абзацем комментируемого части по некоторым земель сельскохозяйственного назначения (см. ст. Ст. 31, 33 - 37 ЗКУ и комментарий к статьям 31, 33, 34, 35, 36, 37 ЗКУ). Положения настоящего абзаца следует понимать расширительно - конечно, нельзя рассматривать как нецелевое использование земельных участков, скажем, для товарного сельскохозяйственного производства, что в этом абзаце не упомянуто - такой вид использования сельскохозяйственных земель предусмотрено, в частности, п. "а" и "б" ч. 3 ст. 22 ЗКУ).
Предостережение относительно земель обороны в абзаце третьем комментируемой части особой смысловой нагрузки не несет, поскольку Закон Украины "Об использовании земель обороны" слишком декларативным и конкретики в определении целевого назначения не несет (см. ст. 77 ЗКУ и комментарий к ней).
На настоящем правовом веб-портале Вы обладаете прекрасной возможностью получить всё, что потребуется для эффективного реализации Вашего вопроса: терминологический словарь юриста, комментарии к действующему законодательству, случаи разрешения дел судами, все актуальные нормативно-правовые акты, заготовки процессуальных документов и контактны компетентных органов и организаций Украины.
Информационно-юридический веб-сайт ООО «Право Украины» предоставляет отличную возможность Вам - использовать квалифицированную правовую консультацию - помощь юриста онлайн от наших профессиональных юристов. В целом, если Вы столкнулись с правовой проблемой, и Вам необходима компетентная помощь юриста онлайн – заполните форму вопроса. Мы выполним всё, чтобы Ваши права и свободы были надежно обеспечены!