С принятием Кодекса гражданской защиты роль судебной ветви власти в осуществлении контроля за соблюдением субъектами хозяйствования правил пожарной безопасности существенно возрастает. Раньше в судах только обжаловались действия органов госпожарнадзора (функции этих органов в разное время исполняли Госинспекция техногенной безопасности, до нее – Госдепартамент пожарной безопасности МЧС, а сейчас – Государственная служба по чрезвычайным ситуациям). Теперь же органы госпожарнадзора будут сами обращаться в суд для применения к субъектам хозяйствования таких мер реагирования, как полное или частичное приостановление работы предприятия, отдельного производства, эксплуатации домов, зданий, цехов и прочее.
В связи с этим возникает особый интерес к тому, как отечественные административные суды трактуют те или иные положения пожарного законодательства и в каких случаях становятся на сторону предпринимателя, а в каких – на сторону контролирующего органа. Кроме того, поскольку практика рассмотрения дел в соответствии с нормами Кодекса гражданской защиты еще не сложилась, то с помощью такого анализа можно будет оценить, как судами трактовались те или иные положения пожарного законодательства раньше и как они могут трактоваться теперь. Первое будет полезно при участии в спорах с органами госпожарнадзора, возникших до 1 июля 2013 года, второе – для споров, возникших после указанной даты.
Для анализа отобраны наиболее интересные решения административных судов за период с 2011 по 2013 год, касающиеся приостановления работы предприятий по требованию органов госпожарнадзора. В первую очередь те, из которых предприниматели могут извлечь определенную пользу.
Неверные формулировки
Основанием для признания незаконными постановлений о применении предупредительных мер, как правило, являются ошибки, допущенные пожарными инспекторами при составлении этих постановлений и введении их в действие. К числу таких нарушений можно отнести, к примеру, составление постановления о приостановлении строительства.
Как установили Днепропетровский окружной админсуд в постановлении от 20.06.2011 г. № 2а/0470/5179/11 и Львовский окружной админсуд в постановлении от 30.04.2013 г. № 2а-1721/12/1370, законодательством не предусмотрено таких полномочий пожарных инспекторов, как прекращение проведения строительства. Ни действовавшим тогда Законом «О пожарной безопасности», ни действующей до сих пор Инструкцией о порядке и условиях применения органами государственного пожарного надзора предупредительных мер (далее – Инструкция) такая предупредительная мера, по мнению судов, не была предусмотрена.
По сути, такие судебные решения были основаны на буквальном прочтении положений указанных документов, поскольку они предусматривали возможность запрета не строительства как такового, а только его основы – строительно-монтажных работ. То есть поводом для отмены постановлений о применении предупредительных мер была их неправильная формулировка.
Вероятность того, что неправильные формулировки будут встречаться и впредь, не исключена, а раз так, то предприятие может строить свою защиту, в том числе, на этом основании. Тем более что в вышеуказанном случае Кодекс гражданской защиты улучшил формулировку несущественно: теперь по решению суда может быть приостановлено проведение работ, в том числе строительно-монтажных. Следовательно, законность применения такой предупредительной меры, как приостановление строительства, по-прежнему является сомнительной. И если орган госпожарнадзора будет заявлять в суде именно такое требование, то предприятие может добиться отказа в удовлетворении его иска, ссылаясь на вышеуказанные трактовки законодательства.
Малые сроки
Основанием для отмены постановления о применении такой предупредительной меры, как приостановление работы предприятий, может быть также установление инспектором госпожарнадзора слишком маленького срока для введения этого постановления в действие. К примеру, в деле, рассмотренном Черкасским окружным админсудом, срок для введения постановления о применении предупредительной меры в действие составил всего 7 дней с даты вынесения вместо, как минимум, 15 дней, предусмотренных п. 6.2 Инструкции. При принятии постановления от 03.07.2012 г. № 2а/2370/1878/2012 суд признал это нарушение настолько существенным, что отменил постановление о принятии предупредительных мер, несмотря на доказанные в суде грубые нарушения правил пожарной безопасности со стороны ФЛП при эксплуатации им торговых павильонов.
Правда, после 1 июля 2013 года добиться отмены предупредительных мер на последнем из указанных оснований вряд ли удастся. Ведь теперь решения о их применении будет принимать суд, и согласно ст. 256 КАС такие решения будут подлежать немедленному исполнению. Но для обращения в суд с таким иском органам госпожарнадзора отведено всего 15 дней со дня выявления им нарушений, являющихся основанием для применения предупредительных мер. А значит, если этот срок будет пропущен и не будет предоставлено доказательств наличия уважительных причин для его восстановления, то предприятие сможет требовать отказа в удовлетворении иска.
Другие процедурные нарушения
Применению органом госпожарнадзора предупредительных мер могут помешать также другие процедурные нарушения с его стороны, к примеру, применение предупредительных мер без составления предписания об устранении выявленных нарушений. Как следует из определения ВХСУ от 29.01.2013 г. № К/9991/26292/11, результатом осуществления органом госпожарнадзора плановой проверки является обязательное составление предписания об устранении выявленных нарушений. Только после выполнения этого предписания и при условии невыполнения предписания об устранении нарушений возможно применение предупредительных мер. Нормы Инструкции не предоставляют органу госпожарнадзора право на принятие постановления о применении предупредительных мер на основании акта плановой проверки без составления представления или иного распорядительного документа об устранении нарушения.
Возможность применения мер предупредительного характера без вынесения предписания об устранении выявленных нарушений ныне является достаточно спорной. С одной стороны, нормы Инструкции продолжают действовать, а значит, и установленные в ней требования должны соблюдаться. С другой стороны, Инструкция была принята во исполнение норм Закона «О пожарной безопасности», ныне утратившего силу. Действующие же сейчас Кодекс гражданской защиты и те нормы КАС, которые определяют порядок производства по делам о применении органами госпожарнадзора мер реагирования (в том числе в виде приостановления работы предприятий) не предусматривают необходимости вынесения указанных предписаний. Это, а также положения ч. 7 ст. 7 Закона «Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» указывают на то, что органы госпожарнадзора могут обращаться в суд с иском о приостановлении работы предприятий без вынесения предписаний.
Это же касается нарушения органами госпожарнадзора формы постановления о применении предупредительных мер. Раньше нарушение формы обжалуемого постановления (в частности, неуказание в нем реквизитов акта внеплановой проверки) могло быть одним из оснований для его отмены (см. определение ВАСУ от 27.11.2012 г. № К/9991/27015/11). Теперь же предприятия могут придраться разве что к форме искового заявления.
Но не все так просто
Впрочем, несмотря на вышеуказанные примеры, не стоит рассчитывать, что победа в суде предприятию гарантирована. Должностные лица госпожарнадзора обладают достаточно компетенцией и знают законодательство ничуть не хуже, а порой и намного лучше своих оппонентов. Поэтому если нарушения правил пожарной безопасности действительно имели место быть и органы госпожарнадзора не допустили никаких существенных ошибок в процедуре их применения, то суды, как правило, признают применение таких мер законным. Свидетельством тому могут быть следующие судебные решения: определение Харьковского апелляционного административного суда от 26.02.2013 г. № 2а-1670/7022/12, определение Одесского апелляционного административного суда от 27.09.2012 г. № 2-а/1570/4740/11, постановление Киевского апелляционного админсуда от 07.04.2011 г. № 2а-10144/10/2670 и другие.
Так что к судебным спорам относительно приостановления работы предприятий стоит относиться со всей серьезностью. И если есть возможность избежать вынесения инспектором или судом такого постановления (в частности, путем устранения нарушений правил пожарной безопасности), то лучше ими воспользоваться.