Одним из существенных нововведений Закона "О прокуратуре" № 1697-VII от 14.10.2014 (далее – Закон № 1697-VII) является достаточно детальное регулирование процедуры привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности, которая согласно ч. 2 ст. 43 Закона № 1697-VII может наступать как самостоятельно, так и параллельно с привлечением к административной или уголовной ответственности.
Инициировать вопрос о привлечение прокурора к дисциплинарной ответственности может любое лицо, которому стали известны факты о совершении прокурором дисциплинарного проступка. Исключительный перечень таких проступков приведен в ч. 1 ст. 43 Закона № 1697-VII. Среди них можно выделить проступки, непосредственно связанные со служебной деятельностью прокурора, и проступки, связанные со статусом прокурора, независимо от осуществления им своих полномочий.
На некоторых из них стоит остановиться подробнее. В частности, основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности может стать совершение прокурором действий, которые порочат звание прокурора и могут вызвать сомнения в его объективности, беспристрастности и независимости, в честности и неподкупности органов прокуратуры.
В этой формулировке обращает на себя внимание следующий момент: проступком могут быть признаны действия, которые не обязательно вызвали реальные последствия (возникновение сомнений в деятельности конкретного прокурора или органов прокуратуры в целом), а всего лишь могли привести к таким последствиям. Это дает основания для достаточно широкого толкования конкретных действий прокурора.
Также стоит обратить внимание, что существующая формулировка п. 5 ч. 1 ст. 43 Закона № 1697-VII указывает на то, что для привлечения к ответственности прокурора совершенные им действия должны одновременно порочить звание прокурора и потенциально порождать сомнения в деятельности конкретного прокурора или органов прокуратуры в целом. Таким образом, остается открытым вопрос, может ли быть основанием для привлечения к ответственности действие, порочащее звание прокурора (к примеру, злоупотребление спиртными напитками в нерабочее время), если оно не порождает сомнений в объективности, беспристрастности и независимости конкретного прокурора, а также в честности и неподкупности органов прокуратуры.
Инициировать вопрос о привлечении прокурора к дисциплинарной ответственности имеет право любое лицо, которому стали известны факты нарушений.
Скорее всего, приведенная в качестве примера ситуация вполне подпадет под основание для привлечения к дисциплинарной ответственности, предусмотренное п. 6 ч. 1 ст. 43 Закона № 1697-VII, а именно – неоднократное либо грубое нарушение правил прокурорской этики. Тем не менее, для уверенного ответа необходимо будет ознакомиться с Кодексом профессиональной этики, который согласно ч. 2 ст. 67 Закона № 1697-VII должен быть принят Всеукраинской конференцией работников прокуратуры. Пока же нужно ориентироваться на Кодекс профессиональной этики и поведения работников прокуратуры, утвержденный приказом Генпрокуратуры № 123 от 28.11.2012.
Второе основание привлечения к дисциплинарной ответственности, на котором хотелось бы остановиться подробнее, это "публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості". Особенно важны два момента:
1) законодатель не ограничивает факт нарушения рамками уголовного производства, государственное обвинение в котором представляет данный прокурор, либо законностью действий следственных органов, в рамках которых осуществляется прокурорский надзор;
2) нарушением является сам факт публичного высказывания.
Таким образом, можно констатировать, что основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности может быть любое публичное высказывание прокурора вроде "Гражданин А совершил поджог", если на момент высказывания в отношении гражданина А не было вынесено соответствующего обвинительного приговора, вступившего в законную силу.
При этом особое значение при рассмотрении подобных случаев приобретают подтверждение либо опровержение факта нарушения презумпции невиновности (что в некоторых случаях будет требовать проведения лингвистической экспертизы), а также определение того, являлось ли данное высказывание публичным. Отдельно стоит вынести также ситуацию, в которой соответствующее высказывание прозвучало, когда окружающие не знали и не могли знать о наличии у его автора статуса прокурора. Имеются ли в таком случае основания для привлечения прокурора к ответственности?
Третье основание для привлечения к ответственности, на котором стоит остановиться подробнее, – вмешательство в служебную деятельность должностных лиц или иное влияние на их деятельность (в том числе путем публичных высказываний). Отметим, что в этом случае законодатель четко говорит, что к дисциплинарной ответственности на таком основании прокурор может быть привлечен, только если его деяние не может быть квалифицированно как административный проступок либо преступление.
Новый Закон налагает на прокуроров целый ряд ограничений при публичных выступлениях.
К сожалению, законодатель не определил, с какого момента высказывание прокурора можно квалифицировать как оказание влияния. К примеру, будет ли таковым высказанная в присутствие следователя фраза "Я считаю, что в действиях гражданина Б есть состав преступления и его стоит задержать"? Ответ на этот вопрос зависит от множества обстоятельств, присущих конкретной ситуации.
Ключевой в данной ситуации является дефиниция "публичное высказывание". В законодательстве его нет, поэтому придется оперировать теоретическими выкладками и судебной практикой. Исходя из этого, можно констатировать, что на данный момент под публичными высказываниями (заявлениями) понимаются публикации в СМИ, участие в теле- и радиопередачах, интервью, выступления перед аудиторией и любые другие прилюдные оповещения тех или иных сведений.
Так что фактически данная норма (особенно в совокупности с вышеупомянутой) существенно ограничивает свободу общения и высказываний прокурора. Способствует этому и возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за разглашение тайны, ставшей известной прокурору в связи с его служебной деятельностью.
Заканчивая с основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности, хочется отдельно упомянуть ч. 3 ст. 43 Закона № 1697-VII. В ней прямо указано, что не может быть основанием для привлечения к ответственности вынесение судом оправдательного приговора либо закрытие судом уголовного производства. Данная норма должна быть оценена положительно, как направленная на защиту независимости прокурора.
Возвращаясь к процедуре привлечения к ответственности, отметим, что ее отправной точкой является подача заявления (жалобы), образец которой согласно ч. 2 ст. 45 Закона № 1697-VII должен быть размещен на веб-сайте Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров. Этот образец имеет статус рекомендованного и, следовательно, заявитель может от него отступить, ориентируясь на требования законодательства.
Надо сказать, что эти требования достаточно умеренны:
1) жалоба должна содержать конкретные факты, свидетельствующие о совершении прокурором нарушения;
2) в качестве основания для привлечения к ответственности должно быть указано одно из оснований, перечисленных в ч. 1 ст. 43 Закона № 1697-VII;
3) жалоба не должна быть анонимной.
Жалоба подается в Квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров (далее – Комиссия) и в день поступления в секретариат Комиссии должна быть распределена для решения вопроса об открытии производства одному из членов Комиссии. Распределение производится с помощью автоматизированной системы с одним ограничением – жалоба, поданная членом Комиссии, не может быть назначена ему же (ч. 3 ст. 45 Закона № 1697-VII).
В ходе решения вопроса об открытии производства член Комиссии проверяет жалобу на отсутствие оснований для отказа в открытии производства, перечисленных в ч. 2 ст. 46 Закона № 1697-VII. При этом, если жалоба подана по итогам проведения проверки добропорядочности прокурора в порядке ст. 19 Закона № 1697-VII, то открытие производства на ее основании обязательно.
В ходе проверки жалобы члены Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров имеют право вытребовать необходимые им документы, а также их копии.
После успешного прохождения проверки членом Комиссии принимается решение об открытии производства и начинается проверка в пределах обстоятельств, изложенных в жалобе. Если в процессе проверки обнаруживаются и другие нарушения, то член Комиссии обязан указать на это в своем заключении. На проведение проверки законодатель отводит 2 месяца со дня регистрации жалобы аппаратом Комиссии.
Отдельно остановимся на том, что по умолчанию на время проверки прокурор не отстраняется от своих обязанностей. Более того, исходя из норм ч. 5 ст. 46 Закона № 1697-VII, даже при вынесении решения Комиссии о наличии основания для отстранения, окончательное решение остается за руководителем органа прокуратуры. Эту конструкцию можно признать оправданной с точки зрения интересов государства (к примеру, усложняется злоупотребление в виде устранения "неугодного" прокурора от ведения конкретного дела путем подачи на него жалобы), однако она создает риск того, что прокурор, не отстраненный от должности, сможет как-то повлиять на исход рассмотрения (к примеру, уничтожив определенные доказательства). Поэтому на практике очень многое будет зависеть от позиции руководителей органов прокуратуры.
Еще один интересный момент: согласно ч. 6 ст. 46 Закона № 1697-VII член Комиссии при проведении проверки имеет право на ознакомление с документами, получение их копий, опрос осведомленных лиц, а также получение по письменному запросу сведений, необходимых для проведения проверки. Эти сведения обязаны предоставлять в том числе и руководители негосударственных предприятий, однако в ч. 7 ст. 46 Закона № 1697-VII о них забыли и не установили срок для ответа на запрос члена Комиссии. Поэтому возможно затягивание с предоставлением информации.
Также стоит обратить внимание, что до завершения проверки прокурор не имеет права на отставку по собственному желанию. Видимо, по мнению законодателя было очень важно лишить провинившегося такой возможности сохранить лицо.
По итогам проверки составляется заключение, которое передается на рассмотрение Комиссии. Заключение рассматривается на заседании с участием прокурора и лица, подавшего жалобу, а также их представителей, которое проводится по правилам ст. 47 Закона № 1697-VII.
В отсутствие прокурора заседание может быть проведено в случае получения от него соответствующего заявления, его неявки без объяснения причин либо повторной неявки. Таким образом, с учетом того, что одновременно с уведомлением о заседании прокурор получает заключение по результатам проверки, он вполне может не являться на заседание, если согласен с выводами члена Комиссии.
Само заседание проходит согласно принципу состязательности, который в данном случае означает, что прокурор и/или его представитель имеют право давать пояснения, опрашивать лиц, присутствующих на заседании, предоставлять иные доказательства, а также заявлять отводы членам Комиссии.
Однако, к сожалению, ст. 47 Закона № 1697-VII недостаточно четко раскрывает процедурные моменты проведения заседания. Скорее всего, эти нюансы будут урегулированы положением о Комиссии, которое согласно ч. 3 ст. 73 Закона № 1697-VII будет утверждено конференцией прокуроров.
Процедурные моменты принятия Квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров решений будут урегулированы специальным подзаконным нормативно-правовым актом.
По итогам рассмотрения Комиссия обязана принять одно из следующих решений:
1) о закрытии дисциплинарного производства (в случае отсутствия оснований для привлечения к ответственности);
2) о наложении дисциплинарного взыскания (выговора либо запрета на срок до одного года на перевод в орган прокуратуры более высокого уровня либо на назначение на более высокую должность в том же органе прокуратуры);
3) о невозможности дальнейшего пребывания на должности прокурора (в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 49 Закона № 1697-VII).
Решение принимается простым большинством от числа членов Комиссии, причем член Комиссии, проводивший проверку, в голосовании не участвует, хотя и имеет право на участие в обсуждении перед принятием решения. При этом решение о наложении взыскания или невозможности дальнейшего пребывания на должности может быть принято в пределах годичного срока с момента совершения нарушения без учета срока временной нетрудоспособности прокурора и его пребывания в отпуске.
Кроме того, по результатам рассмотрения в случаях, предусмотренных ч. 5 и ч. 6 ст. 49 Закона № 1697-VII, Комиссия имеет право инициировать увольнение прокурора с должности в связи с нарушением требований о несовместительстве, а также об увольнении прокурора с административной должности.
Стоит обратить внимание, что ч. 1 ст. 50 Закона № 1697-VII предусматривает для прокурора очень короткий срок обжалования решения Комиссии как в административный суд, так и в Высший совет юстиции. В то же время о возможности обжалования со стороны других лиц, в том числе лица, инициировавшего начало производства, в указанной статье ничего не говориться. Это может быть трактовано двояко: и как отсутствие у них права подавать жалобу, и как право подавать жалобу только в общем порядке административного судопроизводства.
Важно отметить то, что подача жалобы не останавливает действия решения Комиссии, если иное решение не было принято судом в порядке рассмотрения вопроса об обеспечении административного иска.
ВЫВОД:
В целом предложенный механизм является достаточно эффективным способом привлечения прокуроров к ответственности. Хотя многое будет зависеть от качества подзаконных нормативных актов, которые будут приняты Всеукраинской конференцией работников прокуратуры.