Комментарий :
Предмет регулирования и цели статьи
1. Статья содержит глоссарий - определение сроков, которые использованы в КАСУ и до преимущественно не принимались в других законодательных актах. Она направлена ??на облегчение восприятия и обеспечения одинакового понимания положений КАСУ, в которых использованы соответствующие сроки.
2. Глоссарий важен для применения КАСУ, поскольку это новый для правовой системы Украины законодательный акт и вводит в законодательный оборот понятия, которые являются новыми или которым в КАСУ предоставлен специальный смысл. Вместе срокам, которые определены в комментируемой статье, в других законодательных актах и ??в науке может быть предоставлен другой смысл. Определения здесь приведены только для целей КАСУ.
Административное дело
3. Через дефиницию термина "дело административной юрисдикции (административное дело)" в пункте 1 комментируемой статье представлены общее определение предмета административной юрисдикции. Согласно определению, понятие административного дела имеет такие необходимые признаки:
1) это публично-правовой спор, есть спор по крайней мере между двумя участниками публично-правовых отношений по этим отношениям;
2) хотя бы одной из сторон этого спора является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий;
3) этот спор передан на рассмотрение административного суда путем обращения с административным иском, по которому суд открывает производство.
4. Понятие административного дела охватывает не только споры, возникающие из административно-правовых отношений, хотя они и являются самыми распространенными. Это могут быть и другие публично-правовые споры, - например, конституционные споры (кроме тех, которые отнесены к юрисдикции Конституционного Суда Украины), а среди них и избирательные споры. То термина "административное дело" в КАСУ предоставлено широкое значение по сравнению с его буквальным пониманием.
5. Употребление словосочетания "субъект, осуществляющий властные управленческие функции в соответствии с законодательством, в том числе на выполнение делегированных полномочий" для обозначения обязательной стороны в административном деле позволяет избежать перечень таких субъектов, все равно не удалось бы сделать исчерпывающим. Далее в КАСУ в таком же смысле используется более короткий срок - "субъект властных полномочий".
6. Следует обратить внимание, что определение административного дела преимущественно является универсальным, но существуют категории административных дел, которых это определение не охватывает по предметной направленности. Речь идет о публично-правовые споры, в которых нет субъекта, осуществляющий властные управленческие функции. Это отдельные избирательные споры, особенности производства в которых определены статьями 174 - 175 КАСУ, - в частности, споры, возникающие между кандидатом и средством массовой информации, предприятием, учреждением, организацией, или их должностным или служебным лицом, творческим работником средства массовой информации.
7. Важно помнить, что термин "административное дело" в КАСУ имеет двуединую значение - это одновременно и публично-правовой спор, и материалы этого спора. Например, в контексте "суд решает административное дело" идет прежде всего о спор, а в контексте "протокол членом административного дела" - о материалах спора. Также следует иметь в виду, что в тексте Кодекса вместо полного термина "административное дело" часто употребляется его сокращенный аналог - "дело".
8. Следует отметить, что дефиниция, которая приведена в пункте 1 комментируемой статьи, является пригодной только для административного судопроизводства, поскольку в доктрине административной процедуры (внесудебного административного производства) понятие административного дела может иметь другой смысл.
Административный суд. Суд
9. В КАСУ сроки "административный суд" (пункт 2 комментируемой статьи) и "суд" (пункт 3 комментируемой статьи) приняты в различных значениях.
10. Термин "административный суд" означает суд общей юрисдикции, к компетенции которого отнесено рассмотрение и разрешение административных дел. То есть, это:
1) местный общий суд при рассмотрении и разрешении им административных дел,
2) окружной административный суд,
3) апелляционный административный суд,
4) Высший административный суд Украины,
5) Верховный Суд Украины при пересмотре им судебных решений в административных делах.
Административными судами необходимо считать также местные и апелляционные общие суды (кроме военных) и местные и апелляционные хозяйственные суды, которые временно осуществляют административное судопроизводство на основании пунктов 5 и 6 раздела VII "Заключительные и переходные положения" КАСУ.
Такое понятие административного суда характерно лишь для КАСУ: оно отличается от понятия административного суда, использованное в Законе Украины "О судоустройстве Украины". В том законе термин "административный суд" употреблено для обозначения судебного органа, специализирующегося на рассмотрении и разрешении только административных дел. Систему специализированных административных судов, в соответствии с Законом и указами Президента Украины "О Апелляционный суд Украины, Кассационный суд Украины и Высший административный суд Украины" от 1 октября 2002 року6, "Об образовании местных и апелляционных административных судов, утверждении их сети и количественного состава судей" от 16 ноября 2004 года 7 составляют:
окружные административные суды:
1) Окружной административный суд Автономной Республики Крым,
2) Винницкий окружной административный суд,
3) Волынский окружной административный суд,
4) Днепропетровский окружной административный суд,
5) Донецкий окружной административный суд,
6) Житомирский окружной административный суд,
7) Закарпатский окружной административный суд,
8) Запорожский окружной административный суд,
9) Ивано-Франковский окружной административный суд,
10) Киевский окружной административный суд,
11) Кировоградский окружной административный суд,
12) Луганский окружной административный суд,
13) Львовский окружной административный суд,
14) Николаевский окружной административный суд,
15) Одесский окружной административный суд,
16) Полтавский окружной административный суд,
17) Ровенский окружной административный суд,
18) Сумской окружной административный суд,
19) Тернопольский окружной административный суд,
20) Харьковский окружной административный суд,
21) Херсонский окружной административный суд,
22) Хмельницкий окружной административный суд,
23) Черкасский окружной административный суд,
24) Черниговский окружной административный суд,
25) Черниговский окружной административный суд,
26) Окружной административный суд города Киева,
27) Окружной административный суд города Севастополя;
апелляционные административные суды:
1) Днепропетровский апелляционный административный суд (Днепропетровская, Запорожская, Кировоградская области),
2) Донецкий апелляционный административный суд (Донецкая, Луганская области),
3) Киевский апелляционный административный суд (Винницкая, Житомирская, Киевская, Черкасская, Черниговская области и город Киев),
4) Львовский апелляционный административный суд (Волынская, Закарпатская, Ивано-Франковская, Львовская, Ровенская, Тернопольская, Хмельницкая, Черновицкая области),
5) Одесский апелляционный административный суд (Николаевская, Одесская, Херсонская области),
6) Севастопольский апелляционный административный суд (Автономная Республика Крым, город Севастополь),
7) Харьковский апелляционный административный суд (Полтавская, Сумская, Харьковская области);
Высший административный суд Украины.
11. Под словом "суд" в КАСУ подразумевается судья административного суда, который рассматривает и решает административное дело единолично (в том числе и судья, который решает вопрос об открытии производства по делу, осуществляет подготовку дела к рассмотрению), а также коллегия судей административного суда . Состав суда для рассмотрения административных дел определяется в соответствии со статьями 23, 24 КАСУ.
12. Итак, "административный суд" в КАСУ - это судебный орган, а "суд" - это состав суда для рассмотрения и решения конкретного административного дела. Термин "административный суд" чаще всего употребляется в тексте Кодекса при установлении подсудности административных дел, а термин "суд" - при определении порядка производства по административному делу.
Административное судопроизводство и административный процесс
13. Несмотря на то, что термины "административное судопроизводство" и "административный процесс" могут употребляться как тождественные, в КАСУ (пункты 4 - 5 комментируемой статьи) их разграничена.
14. Административное судопроизводство - это деятельность административного суда по рассмотрению и решению административных дел, а административный процесс - это правоотношения, складывающиеся при осуществлении административного судопроизводства. Термин "административный процесс" чаще всего употребляется в Кодексе в словосочетании "участники административного процесса".
15. В отечественной науке советского и постсоветского периода категория «административный процесс» рассматривается преимущественно в широком смысле. До административного процесса в широком смысле включили разного рода деятельность органов власти по рассмотрению и разрешению конкретных дел, которые возникают в сфере управления. Часто в структуру административного процесса включают также порядок принятия "нормативных актов управления" 8. В Кодексе принята концепция узкого понимания административного процесса как одной из категорий правосудия в административных справах9.
Административный иск
16. Административный процесс инициируется путем подачи административного иска. Административный иск, согласно пункту 6 комментируемой статьи, является обращением в административный суд о защите прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях. Только административный иск, поданный в соответствии с правилами административного судопроизводства, может быть основанием для открытия производства по административному делу.
17. В административном судопроизводстве без оговорок можно применять учение о структуре иска, которое произведено в доктрине гражданского судопроизводства. Так, элементами административного иска можно признать основание, предмет и содержание иска. Основание административного иска составляют обстоятельства (юридические факты) и нормы права, которые в своей совокупности дают лицу право обратиться в административный суд с требованиями к другому лицу. Предмет административного иска составляют материально-правовые требования лица, которое обращается в административный суд, к ответчику (например, требования совершить определенное действие в пользу истца). Содержание административного иска - это адресованное административному суду истцом просьбы процессуально-правового характера удовлетворить его требование к ответчику (например, прошение в суд обязать ответчика к совершению определенного действия).
Субъект властных полномочий
18. Термин "субъект властных полномочий", согласно пункту 7 комментируемой статьи, обозначает органы государственной власти, органы местного самоуправления, их служебных или должностных лиц, а также других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий. Субъектами властных полномочий могут быть не только органы, их должностные или служебные лица, но и предприятия, учреждения и организации и физические лица, если им делегированы определенные властные управленческие полномочия (например, регистрационно-разрешительные функции, функции по привлечению к административной ответственности т. д.).
19. Во властными управленческими функциями, которые осуществляются на основе законодательства, в частности на выполнение делегированных полномочий, следует понимать любые властные полномочия в рамках деятельности государства или местного самоуправления, не относящиеся к законодательным полномочиям или полномочий осуществлять правосудие. Таким образом, в КАСУ термин "субъект властных полномочий" употреблено в узком смысле, чем его можно понимать, ведь властными есть и полномочия парламента принимать законы и полномочия суда осуществлять правосудие.
Можно выделить, в частности, такие группы властных управленческих функций:
1) выработка (формулировка) политики;
2) правовое регулирование;
3) предоставление административных услуг;
4) надзор и контроль.
Функция выработки политики (позиции государства или общины по решению определенной проблемы) включает нормопроектировочной работы. На первый взгляд, эта функция является внутренней функцией органов власти. Однако в Украине уже существуют определенные стандарты подготовки проектов нормативно-правовых актов, которые требуют от органов власти проводить публичные обсуждения социально значимых проектов актов и учитывать мнение общественности. Например, Закон Украины "Об охране окружающей природной среды" от 25 июня 1991 года каждому гарантирует право участвовать в обсуждении и внесении предложений к проектам нормативно-правовых актов, материалов относительно размещения, строительства и реконструкции объектов, которые могут негативно влиять на состояние окружающей среды (статья 9) 10. Поэтому непроведение такого обсуждения или неучет мнения может считаться нарушением прав человека.
Решения субъекта властных полномочий при осуществлении им функции правового регулирования основном являются подзаконными нормативно-правовыми актами, а поэтому они влияют на широкий круг лиц. При осуществлении этой функции субъект властных полномочий, как правило, непосредственно не контактирует с лицом, поэтому в таких делах человек вынужден доказывать суду, что решение (а в отдельных случаях - действия или бездействие) затрагивает именно его права, свободы или интересы. В частности, лицо должно доказать, что к ней применен это решение или что она является субъектом правоотношений, в которых он может быть применен.
Тесный контакт субъекта властных полномочий с физическим или юридическим лицом имеет место при предоставлении административных услуг. Решение, принятое в результате осуществления такой функции, будет правовым актом индивидуального действия, тому лицу, как правило, нетрудно будет доказать суду, что именно его права, свободы или интересы такое решение затрагивает непосредственно.
При осуществлении функции надзора и контроля субъект властных полномочий также может вмешиваться в права, свободы, интересы человека. Осуществление функции контроля, прежде всего в форме проверок, ревизий и т. п., наиболее втручальним средством. В таких случаях зачастую может быть нарушены права, свободы или интересы личности. В этом контексте можно рассматривать решения субъектов властных полномочий о наложении административных взысканий, поскольку по своей природе такие решения являются следствием осуществления надзора и контроля за соблюдением законодательства. Так же негативные последствия для лица могут наступить и от бездействия - в форме неосуществления или несвоевременного осуществления контрольных функций. Например, предприятие загрязняет окружающую среду, а это отрицательно сказывается на здоровье людей. Общественность обращается в компетентный государственный орган с просьбой провести проверку и принять соответствующие меры, но государственный орган не реагирует должным образом.
Властные управленческие функции прежде присущи органам исполнительной власти и органам местного самоуправления. Однако, законодательный орган, кроме основной - законодательной - функции, может в отдельных случаях осуществлять и управленческие функции (например, принимая постановления по вопросам согласования мест расположения объектов на особо ценных землях, а также мест расположения объектов собственности других государств, международных организаций). Кроме того, правильно относить к властных управленческих функций также те функции, которые осуществляют Президент Украины (кроме чисто политических), органы прокуратуры (кроме тех, которые они осуществляют в рамках уголовного процесса), другие государственные органы (в том числе и суды, но вне принятием решений при осуществлении судопроизводства), органы власти Автономной Республики Крым.
20. Делегирование полномочий может быть определено как наделение своим полномочиям (полномочия) одним субъектом властных полномочий другого субъекта. Можно выделить следующие признаки делегированных полномочий (пока только на доктринальном уровне):
1) делегирование полномочий невозможно без соответствующей законодательной основания;
2) делегирование полномочий заключается в предварительном разрешении субъекта властных полномочий другому субъекту (это может быть и предприятие, учреждение, организация) осуществлять полномочия, отнесенные к компетенции первого;
3) могут быть делегированы лишь отдельные полномочия, при этом происходит расширение полномочий субъекта, которому они делегированы;
4) делегирование полномочий возможно на определенное время или без указания срока. Полномочия, делегированные на определенный срок, автоматически теряют силу по истечении этого срока. При делегировании без указания срока полномочия могут быть отозваны в любое время по решению субъекта, который их делегировал;
5) в случае делегирования полномочий органом высшего уровня органа низшего уровня достаточно решения органа высшего уровня;
6) в случае непидпорядкованости субъектов (например, орган исполнительной власти - орган местного самоуправления) для того, чтобы произошло делегирование, необходимые решения обоих субъектов или заключения административного договора;
7) субъект властных полномочий может делегировать полномочия только в пределах своей компетенции (нельзя передать больше полномочий, чем имеет сам субъект, так же нельзя передать полномочия, которых он не имеет);
8) субъект властных полномочий, который делегировал полномочия, обязательно сохраняет контроль за осуществлением делегированных полномочий;
9) делегированные полномочия могут быть реализованы, как правило, за счет субъекта властных полномочий, которые делегировал.
Конституция Украины предусматривает делегирование законами Украины полномочий Автономной Республике Крым (часть вторая статьи 138), а также делегирование полномочий районными или областными советами соответствующим местным государственным администрациям (часть шестая статьи 118, пункт 7 статьи 119).
Положение о делегированные полномочия содержатся и в законах Украины. Так, с абзаца четырнадцатого статьи 1 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" следует, что отдельные полномочия органов исполнительной власти закон делегирует органам местного самоуправления, а отдельные свои полномочия органы местного самоуправления могут делегировать соответствующим местным государственным администрациям по решению районных, областных советов.
Частью второй статьи 14 Закона Украины "О местных государственных администрациях» предусмотрено, что Кабинет Министров Украины в пределах, определенных законами Украины, может передавать местным государственным администрациям отдельные полномочия органов исполнительной власти высшего уровня.
По пункту 1 части первой статьи 20 Закона Украины "О Кабинете Министров Украины" от 16 мая 2008 года Кабинет Министров Украины уполномочен делегировать отдельные полномочия по управлению объектами государственной собственности, в том числе корпоративными правами, министерствам, другим центральным органам исполнительной власти, местным государственным администрациям и соответствующим субъектам хозяйствования. Статья 21 этого Закона уполномочивает Кабинет Министров Украины в случаях, предусмотренных законами, передавать для временного исполнения отдельные свои полномочия, отдельные полномочия центральных органов исполнительной власти другим органам исполнительной власти с одновременной передачей им финансовых и материальных ресурсов, необходимых для надлежащего выполнения таких полномочий. В контексте КАСУ термин "делегированы полномочия" охватывает как делегированные, так и переданы полномочия.
Конституция Автономной Республики Крым (статья 44) установила, что в Автономной Республике Крым органам местного самоуправления может быть делегировано выполнение отдельных полномочий Автономной Республики Крым с передачей финансов и имущества для обеспечения выполнения указанных полномочий. Порядок и условия выполнения делегированных полномочий могут быть определены на основе согласованных решений или соглашений между Верховной Радой Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления.
21. Определение субъекта властных полномочий, приведенное в пункте 7 комментируемой статьи, на наш взгляд, не должно препятствовать административным судам открывать производство по делам об обжаловании:
1) бездействия суда, связанной с несовершения действий, определенных процессуальным законом, или нарушением разумных сроков,
2) действий суда, совершенных в ходе осуществления судопроизводства, которыми причинен ущерб чести, достоинству и деловой репутации лица.
Эти дела административные суды могут рассматривать исходя из положений статей 8, 55 и 124 Конституции Украины, части второй статьи 4, статьи 8 и пункта 1 части первой статьи 17 КАСУ. Подробнее об этом см.. пункт 10 комментария к статье 17 КАСУ.
Истец и ответчик
22. Основными участниками административного процесса являются стороны по делу: истец и ответчик.
23. Истцом, согласно пункту 8 комментируемой статьи, является лицо, в защиту прав, свобод и интересов которого подан административный иск в административный суд, а также субъект властных полномочий, на исполнение полномочий которого подано исковое заявление в административный суд. То истцом может быть не только лицо, которое считает, что его право, свободу или интерес возбуждено в публично-правовых отношениях, и самостоятельно обращается с административным иском, а лицо, в защиту прав, свобод или интересов которой административный иск подан его представителем, в том числе и законным представителем. Субъект властных полномочий может также быть истцом, если он обращается в административный суд с административным иском на исполнение своих полномочий, или от его имени - представитель, в том числе и законный представитель.
24. Ответчиком, согласно пункту 9 комментируемой статьи, является субъект, к которому обращено требование истца. Чаще ответчиком в административном дел является субъект властных полномочий, который, по мнению истца, нарушил его право, свободу или интерес и должен устранить это нарушение или компенсировать ущерб. Лицо, которое не является субъектом властных полномочий, может быть ответчиком только по иску субъекта властных полномочий и лишь в случаях, определенных частью третьей статьи 50 КАСУ. Исключение из этого правила установлены для отдельных избирательных споров, особенности производства в которых определены статьями 174 - 175 КАСУ, - ответчиком в них может быть лицо, которое не является субъектом властных полномочий, по иску такой же лица.
Устное и письменное производство
25. Рассмотрение административных дел судом любой инстанции может быть проведено в форме устного или письменного производства. Устное производство - это рассмотрение административного дела в судебном заседании с заслушиванием сторон и других лиц, участвующих в деле. Однако для упрощения судебной процедуры, для уменьшения судебных расходов, когда нет необходимости заслушивать лиц, участвующих в деле, КАСУ предусматривает возможность письменного производства. Как новому институту письменном производству дано определение в пункте 10 комментируемой статьи - это рассмотрение и разрешение административного дела без вызова лиц, участвующих в деле, и проведение судебного заседания на основе имеющихся у суда материалов.
26. В первой и апелляционной инстанциях письменное производство может быть проведено при условии, что все лица, участвующие в деле, заявили ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие (часть третья статьи 122, статья 197 КАСУ). Например, в первой инстанции в порядке письменного производства суд может рассматривать простые дела, где документов от сторон письменных доказательств достаточно для принятия судебного решения по существу. Однако если суд придет к выводу о том, что административное дело необходимо рассматривать в судебном заседании, то он назначает его к судебному разбирательству и может признать обязательным личное участие сторон или третьих лиц в судебном заседании.
В апелляционной инстанции дело целесообразно рассматривать в порядке письменного производства, например, если решение суда первой инстанции обжаловано лишь по мотивам неправильного применения норм материального или процессуального права и потребности в повторном исследовании доказательств или исследовании новых доказательств нет. Однако это не исключает устного разбирательства в апелляционной инстанции, если суд необходимо усилить доказательную базу или уточнить обстоятельства, при помощи "человеческого фактора", т. е. через объяснения или показания участников административного процесса.
В кассационной инстанции действует другое правило - суд может рассмотреть административное дело в порядке письменного производства, если ни одна из лиц, участвующих в деле, не заявила ходатайства о разрешении дела с ее участием в судебном заседании (статья 222 Кодекса). Такое правило объясняется тем, что в кассационной инстанции суд не исследует доказательства, поэтому заслушать сторон, в принципе, нет необходимости. Но в административном судопроизводстве, в отличие от гражданского судопроизводства, лицо не лишено права участвовать в рассмотрении его дела в суде кассационной инстанции, однако чтобы его реализовать, она должна заявить ходатайство о рассмотрении дела с ее участием. Аналогичное правило действует и при пересмотре судебных решений Верховным Судом Украины по исключительным обстоятельствам.
Разумный срок
27. Согласно требованиям пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод дела должны быть рассмотрены в суде в течение разумного срока.
В КАСУ впервые предпринята попытка на законодательном уровне определить понятие разумного срока. Так, согласно пункту 11 комментируемой статьи, умным кратчайший срок рассмотрения и решения административного дела, достаточный для предоставления своевременной (без неоправданных задержек) судебной защиты нарушенных прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях.
28. Правило о рассмотрении дела в разумный срок (но не более двух месяцев) содержится в части первой статьи 122 КАСУ. Кроме того, о разумном сроке говорится также в правилах о подготовке административного дела к рассмотрению (часть вторая статьи 110) и проведения предварительного судебного заседания (часть первая статьи 111).
Таким образом, помимо определения предельных сроков рассмотрения, КАСУ содержит дополнительное требование о необходимости соблюдения разумного для каждого случая срока. Это означает, что административное дело в экстренных случаях должна быть рассмотрена быстрее, не дожидаясь истечения предельного срока. То есть хоть в КАСУ и установлены конкретные максимальные сроки рассмотрения дела, их соблюдения нельзя считать единственным критерием для определения разумности времени рассмотрения.
29. Определение разумного срока в пункте 11 комментируемой статьи не распространяется на термин "разумный срок", употребленный в пункте 10 части третьей статьи 2 КАСУ, поскольку во втором случае он является требованием не в суд, а к субъекту властных полномочий. Но такое определение можно использовать по аналогии.
Постановление и определение
30. Основными видами судебных решений по административным делам в зависимости от того, какие вопросы через них решает суд, является постановление и решение. Постановлением суд решает требования административного иска по сути - она ??устраняет публично-правовой спор, а постановлением суд решает процессуальные вопросы.
31. Постановлением, согласно пункту 12 комментируемой статьи, является письменное решение суда любой инстанции по административному делу, в котором решаются требования административного иска.
Разновидностями постановлений можно назвать:
1) постановление суда первой инстанции - из-за нее суд решает требования административного иска;
2) постановление суда апелляционной инстанции - из-за нее суд решает одновременно требования апелляционной жалобы и требования административного иска;
3) постановление суда кассационной инстанции - из-за нее суд решает одновременно требования кассационной жалобы и требования административного иска;
4) постановление Верховного Суда Украины - через нее суд решает требования жалобы по исключительным обстоятельствам, а также может решать требования административного позову11;
5) постановление по части исковых требований - ее суд принимает до окончания судебного разбирательства по ходатайству лица, участвующего в деле, если обстоятельства, выяснил суд, дают возможность без ущерба для дела решить часть исковых требований;
6) дополнительное постановление - его суд принимает, если в его постановлении результате недосмотра было решено не все требования административного иска, по которым было исследовано доказательства, или не установлено способа исполнения судебного решения, или не решен вопрос о судебных расходах.
32. Постановлением, согласно пункту 13 комментируемой статьи, является письменное или устное решение суда любой инстанции по административному делу, которым решаются вопросы, связанные с процедурой рассмотрения административного дела, и другие процессуальные вопросы. Постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций также решаются требования кассационной жалобы.
Разновидностями решений можно выделить:
1) постановление суда любой инстанции - из-за нее суд решает текущие вопросы процессуального характера относительно приемлемости заявления или жалобы, суть заявленного ходатайства, совершения процессуального действия по инициативе суда и т. д.;
2) постановление суда апелляционной инстанции - из-за нее суд решает только требования апелляционной жалобы, но не требования административного иска;
3) постановление суда кассационной инстанции - из-за нее суд решает только требования кассационной жалобы, но не требования административного иска;
4) дополнительное определение - ее постановляет суд, если в его постановлении результате недосмотра было решено не все ходатайства, по которым были исследованы доказательства, или не установлено способа исполнения решения, или не решен вопрос о судебных издержках;
5) отдельное постановление - оно направлено на устранение нарушений, по поводу которых лица, участвующие в деле, не заявляли требований, а также на устранение причин и условий, способствовавших этим нарушениям.
33. В зависимости от того, на какой стадии процесса суд принимает судебные решения, их можно разделить на промежуточные (которым производство по делу в суде определенной инстанции не окончена) и конечные (которым суд заканчивает рассмотрение дела в суде определенной инстанции). Окончательные судебные решения согласно части первой статьи 14 КАСУ суд принимает именем Украины. Постановление по части исковых требований, несмотря на то, что она является промежуточным судебным решением, суд также объявляет именем Украины. Конечное судебное решение является окончательным, если его нельзя обжаловать.
34. По форме судебные решения могут быть устными или письменными. Постановления имеют лишь форму письменного документа. Отдельным письменным документом суд обязательно излагает постановления об оставлении искового заявления без движения, возвращение искового заявления, открытие производства по административному делу, объединения и разъединения дел, обеспечения доказательств, определения размера судебных расходов, продолжение и обновления процессуальных сроков, передачи административного дела в другой административный суд, обеспечения административного иска, назначение экспертизы, исправления описок и очевидных арифметических ошибок, отказа в принятии дополнительного судебного решения, разъяснения постановления, приостановлении производства по делу, прекращении производства по делу, оставления искового заявления без рассмотрения.
Решения по другим вопросам суд обязательно излагает письменно, если он постановляет их за судебным разбирательством, т. е. не в судебном заседании, в котором дело рассматривается по существу. Однако, если такие решения суд выносит во время судебного разбирательства, то они могут быть как письменными, так и устными - на усмотрение суда (часть четвертая статьи 160 КАСУ). Содержание устных решений фиксирует секретарь судебного заседания в журнале судебного заседания (или в протоколе судебного заседания, если фиксирование судебного заседания с помощью звукозаписывающего технического средства не ведется). Постановления по результатам рассмотрения апелляционных и кассационных жалоб суд всегда излагает в письменной форме.
Административный договор
35. Согласно определению административного договора, что дано в пункте 14 комментируемой статьи, необходимыми признаками административного договора:
1) субъектная - обязательной стороной в нем является субъект властных полномочий (другой стороной или другими сторонами могут быть как субъекты властных полномочий, так и другие участники правоотношений);
2) предметная - его содержанием (предметом) есть права и обязанности сторон, вытекающие из властных управленческих функций субъекта властных полномочий.
Отсутствие законодательного перечня административных договоров или четких критериев, которые были бы закреплены в законодательстве, обуславливает трудности в судебной практике в идентификации тех или иных договоров как административных. Это порождает проблему правильного определения юрисдикции для рассмотрения дела.
36. В материальном законодательстве термин "административный договор" пока не употребляется, однако в нем предусмотрено значительное количество договоров, которые заключают органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие субъекты властных полномочий в процессе своей деятельности. Эти договоры, на наш взгляд, можно сгруппировать следующим образом:
1) договоры о компетенции и выполнения других государственных и самоуправленческих функций:
- Договоры между органами местного самоуправления о перераспределении отдельных полномочий и собственных бюджетных средств (часть седьмая статьи 16 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", статьи 93, 107 Бюджетного кодекса Украины);
- Договоры между территориальными общинами сел, поселков, городов, районов в городах или соответствующими органами местного самоуправления по объединению на праве общей собственности объектов права коммунальной собственности, а также средств местных бюджетов для выполнения общих проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, учреждений и организаций, а также по созданию для этого соответствующих органов и служб (часть третья статьи 60 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", статьи 92, 106 Бюджетного кодекса Украины);
- Договоры между местным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления по осуществлению совместных программ, создание совместных органов и организаций (часть пятая статьи 35 Закона Украины "О местных государственных администрациях") и т. п.;
2) договоры в сфере налогообложения:
- Договоры между налоговым органом и налогоплательщиком о рассрочке и отсрочке налоговых обязательств плательщика налогов (статья 14 Закона Украины "О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами") и т. п.;
3) договоры о закупке (поставки) продукции, товаров и услуг для публичных нужд:
- Договоры между исполнительным органом сельского, поселкового или городского совета и предприятием, учреждением или организацией по производству продукции, выполнению работ (услуг), необходимых для территориального общества (подпункт 8 пункта "а" части первой статьи 27 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине »);
- Договоры между местным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, с одной стороны, и негосударственным субъектом, который предоставляет социальные услуги, об условиях финансирования и требований к объему, порядку и качества предоставления социальных услуг (части вторая и четвертая статьи 13 Закона Украины "О социальных услугах");
- Государственные контракты, заключаемые в соответствии с Законом Украины "О государственном заказе для удовлетворения приоритетных государственных потребностей";
- Договоры о закупке, заключаемых в соответствии с Временным положением о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 28 марта 2008 г. N 274, и т. д.;
4) договоры по привлечению инвестиций для удовлетворения публичных потребностей:
- Договоры между исполнительным органом сельского, поселкового или городского совета и предприятием, учреждением или организацией об участии последних в комплексном социально-экономическом развитии сел, поселков, городов, координации этой работы на соответствующей территории (подпункт 7 пункта "а" части первой статьи 27 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине");
- Соглашения о разделе продукции (Закон Украины "О соглашениях о разделе продукции");
- Договоры о концессии (Законы Украины "О концессиях", "О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог");
- Договоры между исполнительным органом сельского, поселкового или городского совета и предприятием, учреждением или организацией об участии последних в комплексном социально-экономическом развитии сел, поселков, городов, координации этой работы на соответствующей территории (подпункт 7 пункта "а" части первой статьи 27 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине") и т. п.;
5) договоры в сфере трудовых (служебных) правоотношений:
- Сделки с участием органа государственной власти, которые заключаются на государственном, отраслевом, региональном уровнях на основании Закона Украины "О коллективных договорах и соглашениях";
- Контракты с военнослужащими (статьи 19 - 20 Закона Украины "О воинской обязанности и военной службе");
- Трудовые договоры (контракты) с руководителями предприятий, учреждений, организаций, находящихся в государственной или коммунальной собственности, и тому подобное.
6) договоры, в которых субъект властных полномочий реализует функции распорядителя государственным или коммунальным имуществом:
- Договоры купли-продажи государственного или коммунального имущества (Законы Украины "О приватизации государственного имущества", "О приватизации небольших государственных предприятий (малой приватизации)" и другие);
- Договоры аренды государственного или коммунального имущества, в том числе земельных участков (Законы Украины "Об аренде государственного и коммунального имущества", "Об аренде земли", Земельный кодекс Украины и другие) и другие.
Каждый из видов договоров при участии субъекта властных полномочий заслуживает отдельного исследования на предмет, является ли он административным.
37. Анализ судебных решений национальных судов общей юрисдикции, которые размещены в электронных базах данных, показывает, что суды, разрешая споры, пытаются прямо не называть тот или иной договор административным. Лишь несколько решений судов высших инстанций дают возможность сделать однозначный вывод о том, что отдельные категории договоров являются административными, или наоборот - не являются. Например, Верховный Суд Украины признал, что "Договор N 6-9-506/95 от 9 марта 1995 г. [о предоставлении Министерством финансов Украины бюджетной ссуды Государственному комитету Украины по пищевой промышленности для оплаты мелассы, используемой для производства хлебопекарных дрожжей. - Авт. комментария] между двумя субъектами властных полномочий - Министерством финансов Украины и Государственным комитетом Украины по пищевой промышленности - заключен во исполнение постановления Кабинета Министров Украины от 27 февраля 1995 г. N 148 "О финансировании расходов Государственного комитета Украины по пищевой промышленности, эт "связанных с производством хлебопекарных дрожжей".
Указанное постановление правительства принято для решения общественных (общегосударственных) потребностей и обеспечения населения хлебобулочными изделиями. Поэтому спор, который возник по поводу исполнения этого договора, относится к компетенции административных судов "12.
Отсюда можно предположить, что одним из критериев для признания договора административным, является заключение договора на выполнение решения субъекта властных полномочий, принятого для удовлетворения общественных (в частности, общегосударственных) потребностей.
Неоднозначна практика Верховного Суда Украины относительно определения юрисдикции в спорах, связанных с заключением или исполнением договоров аренды или купли-продажи государственного или коммунального имущества, в том числе и земли, если одной из сторон договора выступает субъект властных полномочий. Со времени вступления КАСУ Верховный Суд Украины рассматривал требования, связанные с этими договорами, по правилам и административного, и гражданского, и хозяйственного судопроизводства.
Так, например, Верховный Суд Украины определил, что по правилам административного судопроизводства следует рассматривать следующие требования:
1) ЗАО "Трипольский предприятие« Пролетарская Правда »в Козинского поселкового совета Обуховского района о признании недействительным решения от 30 марта 2004 года N 24" Об отказе в утверждении решения исполкома Козинского поселкового совета от 31 мая 2001 года N 9/1 ", обязать" Обязательства заключить с истцом договор купли-продажи земельного участка и договор аренды земельного дилянки13;
2) Генерального прокурора Украины в интересах государства в лице Кабинета Министров Украины к Фонду государственного имущества Украины и Промышленно-финансового консорциума "Приднепровье" о признании недействительными решений Фонда государственного имущества Украины и договоров купли-продажи пакетов акций ОАО "Никопольский завод ферросплавов" 14 ;
3) Регионального отделения Фонда государственного имущества Украины по Донецкой области в Мариупольский электромеханического техникума и частного малого предприятия "Азов Бюро Групп" о признании недействительным договора о передаче в аренду помещений гуртожитку15;
4) Центрального музея Вооруженных Сил Украины в Первомайского районного совета, Николаевская область, о признании недействительным решения V сессии Первомайского районного совета XXIV созыва от 15 ноября 2002 года N 7 "О прекращении права пользования земельным участком и прекращения договора аренды земли" 16;
5) субъекта предпринимательской деятельности Степаненко В. в Фонд государственного имущества Украины и государственного предприятия "Ялтинский морской торговый порт" об обязательстве продлить действие договора аренды, признании права на приватизацию и побуждении осуществить приватизацию17.
Вместе Верховный Суд Украины рассмотрел по правилам хозяйственного судопроизводства следующие требования:
1) малого предприятия в форме общества с ограниченной ответственностью "Гетьман" в представительство по управлению коммунальной собственностью Одесского городского совета о признании отсутствия права на расторжение договора в одностороннем порядку18;
2) заместителя прокурора города Киева в интересах государства в лице Кабинета Министров Украины в Великоалександровской сельского совета Бориспольского района Киевской области, общества с ограниченной ответственностью "Гранд-Чубинское" о признании договора аренды земельного участка недействительным и исключения его из чужого незаконного володиння19;
3) ОАО "Племенной завод" Бортничи "ООО" Таврис ", Бориспольской районной государственной администрации, фермерских хозяйств" Росинка "и" Журавушка "о признании недействительными договоров купли-продажи земли между Бориспольской районной государственной администрацией и фермерскими хозяйствами" Росинка "и" Журавушка ", взыскание штрафа в размере 10500,00 грн.20;
4) общества с ограниченной ответственностью "Культурный центр" Киевская Русь "в Главное управление коммунальной собственности города Киева о понуждении к заключению договора аренды целостного имущественного комплекса коммунального пидприемства21;
5) коллективного предприятия "Центральный рынок" к Фонду государственного имущества Украины, Министерства экономики Украины, ОАО "Днепропетровский центральный рынок" и регионального отделения Фонда государственного имущества Украины по Днепропетровской области (третьи лица - Днепропетровский городской совет и исполнительный орган Днепропетровского городского совета) о признании незаконным и отмене протокола распределения стоимости имущества между арендодателем и арендатором от 24 апреля 2004 года, утвержденного региональным отделением Фонда государственного имущества Украины по Днепропетровской области22;
6) регионального отделения Фонда государственного имущества Украины по Запорожской области к обществу с ограниченной ответственностью "Желдоркомплект" о расторжении договора купли-продажи государственного имущества и возвращения майна23.
Таким образом, одинаковые или сходные по смыслу требования Верховным Судом Украины относились к разным видам судебной юрисдикции.
Попытки выработать критерии, по которым можно было бы идентифицировать административные договоры, Верховный Суд Украины делал и в порядке оказания помощи судам низшего уровня. Так, председатель Судебной палаты по хозяйственным делам Верховного Суда Украины направил Председателю Высшего хозяйственного суда Украины информационное письмо от 26 декабря 2005 г. N 3.2.-2005, пункт 3 которого предсказал: "Если же субъекты (в том числе орган государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные или служебные лица), хотя бы и на реализацию своих полномочий, свободно заключают договор в соответствии с нормами ГК Украины, при заключении такого договора его стороны свободно договариваются о содержании и объеме прав и обязанностей по договору, могут отказаться от его заключения, то такой договор может быть гражданским (хозяйственным), но не административным, поскольку в содержании этого договора отсутствуют отношения власти и подчинения, которые являются обязательными для административного договора, а каждый субъект такого договора выступает как равных друг к другу "24.
Однако наличие отношений "власти и подчинения", по нашему мнению, не может быть необходимым признаком административного договора (хотя такой признак применяет Верховный Суд Украины), поскольку отношения власти и подчинения обычно исключают необходимость заключения договора, ведь соответствующий вопрос может быть решен односторонним актом, а договор подтверждает формальное равенство его сторон.
Таким образом, практика судов, а также высшей инстанции - Верховного Суда Украины - по интерпретации понятия административного договора является неоднозначной и явно нуждается в помощи со стороны ученых. Но, к сожалению, большинство украинских исследований понятие административного договора сформированы на основе трудов российских ученых (Ю. Тихомиров, Ю. Старилов, Д. Бахрах, А. Демин). Поэтому они пока не могут полностью удовлетворить потребности практики, ведь в России административный договор еще не стал понятием законодательства и практики, а есть только доктринальной категорией.
38. При принятии решения об отнесении того или иного договора к категории административного договора, на наш взгляд, кроме необходимых (которые определены в комментируемой статьи), следует учитывать такие дополнительные признаки административного договора (могут проявляться во всех административных договорах или части из них):
1) субъект властных полномочий, заключая соответствующий договор, действует не для удовлетворения личных потребностей (физического или юридического лица), а для удовлетворения публичных интересов (потребностей);
2) субъект властных полномочий, как правило, при заключении такого договора связан требованиями (процедурами, ограничениями и т. д.), определенными законодательством, как в части выбора контрагента, так и в части установления существенных условий договора;
3) субъект властных полномочий заключает договор на реализацию своей административной правосубъектности, а не гражданской (для административной правосубъектности статус физического или юридического лица субъекта властных полномочий не имеет значения);
4) субъект властных полномочий заключает договор чаще всего на основании решения, принятого во исполнение властного управленческого полномочия;
5) договор может содержать условия, которые не свойственны гражданскому договорам, и направлены на лучшее обеспечение публичного интереса.
Указанные критерии не исключают возможности применения к административным договорам положений гражданского законодательства, если какие-то вопросы не урегулированы гражданским законодательством или если это не противоречит природе административного договора.
На наш взгляд, используя необходимыми и дополнительными признаками (критериями), в административных договоров можно включать все договоры, заключаемые субъектом, который наделен властными управленческими функциями, на основании законодательства для выполнения его полномочий, кроме:
1) договоров о закупке товаров, работ, услуг для нужд самого субъекта властных полномочий (закупка канцприладдя, покупка или взятие в аренду автомобиля для руководителя органа и т. п.);
2) договоров о распоряжении имуществом, которое находится на балансе субъекта властных полномочий (сдача в аренду помещения в здании местного совета и т. п.);
3) контрактов с руководителями предприятий, учреждений, организаций, находящихся в государственной или коммунальной собственности, поскольку сегодня это трудовые договоры, заключаемые в соответствии с законодательством о труде.
Также нужно учитывать, что договоры, заключенные с предприятием в процессе приватизации (кроме приватизации государственного жилищного фонда), сегодня отнесены законодателем к хозяйственным, а не административных договоров (часть первая статьи 12 ХПКУ), а споры о них следует рассматривать по правилам хозяйственного судопроизводства, но со временем эту позицию, на наш взгляд, нужно пересмотреть.
Публичная служба
39. Определение публичной службы в пункте 15 комментируемой статье дается через перечень составляющих этого понятия: деятельность на государственных политических должностях, профессиональная деятельность судей, прокуроров, военная служба, альтернативная (невоенная) служба, дипломатическая служба, другая государственная служба, служба в органах власти Автономной Республики Крым , органах местного самоуправления.
Необходимо заметить, что такое определение дается лишь для целей КАСУ, в доктрине термин "публичная служба" может иметь иную нагрузку. Например, есть концепция, по которой в это понятие относят и работников бюджетных учреждений (врачей, учителей и др.)., Государственных и коммунальных предприятий, нотариусов и т. д.. Есть и узкая концепция, по которой в это понятие включают только государственных служащих и служащих в органах местного самоврядування25.
40. Исчерпывающий перечень государственных политических должностей пока отсутствует в законодательных актах. Статьей 6 Закона Украины "О Кабинете Министров Украины" от 16 мая 2008 года в таких должностей отнесены должности членов Кабинета Министров Украины (Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр Украины, вице-премьер-министра и министры Украины).
К государственным политическим должностям можно относить и другие должности, определенные Конституцией и законами Украины и какие лица занимают из-за избрания украинским народом или через назначение носителями власти, которых всенародно избран на определенный срок, для реализации политической програми26. Другими (дополнительными) признаками государственных политических должностей можно назвать: нераспространение на них законодательства о государственной службе, если иное не предусмотрено законом, возможность выражения недоверия лицам, которые занимают эти должности, представительными органами, возможность освобождения от этих должностей по политическим мотивам.
Следует отметить, что в КАСУ идет только о государственных политических должностях, поскольку политическими можно считать, например, и должности руководителей политических партий и т. п..
41. Профессиональная деятельность судей и прокуроров определяется прежде всего соответствующими статусными законами - законами Украины "О статусе судей" от 15 декабря 1992 года27 и "О прокуратуре" от 5 ноября 1991 року28.
42. Военная служба в Вооруженных Силах Украины и других воинских формированиях является государственной службой особого характера, которая заключается в профессиональной деятельности пригодных к ней по состоянию здоровья и возрасту граждан Украины, связанной с защитой Витчизни29. Альтернативная служба является службой, которая введена вместо прохождения срочной военной службы и которая имеет целью исполнение обязанности перед суспильством30.
43. Дипломатическая служба - это профессиональная деятельность граждан Украины, направленная на практическую реализацию внешней политики Украины, защиту национальных интересов Украины в сфере международных отношений, а также прав и интересов граждан и юридических лиц Украины за кордоном31.
44. К публичной службы отнесены также любую другую государственную службу, в самом общем виде определена как профессиональную деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных коштив32. Это служба в аппарате Верховной Рады Украины, Секретариате Президента Украины, в органах исполнительной власти, других государственных органах, аппаратах судов и т. п..
45. Определение службы в органах власти Автономной Республики Крым в законодательстве нет. Под службой в органах власти Автономной Республики Крым предлагаем понимать деятельность лиц, занимающих должности в Верховной Раде Автономной Республики Крым, Счетной палате Верховной Рады Автономной Республики Крым, Совету министров Автономной Республики Крым, министерствах и республиканских комитетах Автономной Республики Крым, других органах власти Автономной Республики Крым и их аппарате и получающих заработную плату за счет средств бюджета Автономной Республики Крым. Такой службой в целях настоящего Кодекса целесообразно признавать и деятельность депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым. Статус последних определено, прежде всего, Законом Украины "О статусе депутата Верховной Рады Автономной Республики Крым" от 22 декабря 2006 года N 533-V.
46. Служба в органах местного самоуправления - это профессиональная, на постоянной основе деятельность граждан Украины, которые занимают должности в органах местного самоуправления, направленная на реализацию территориальной громадой своего права на местное самоуправление и отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных законом33. Для целей КАСУ к службе в органах местного самоуправления следует относить также деятельность депутатов местных советов, статус которых определен Законом Украины "О статусе депутатов местных советов" от 11 июля 2002 року34.
Зарубежный опыт
47. Административные процессуальные законы других стран обычно не содержат определений понятий, а если и случаются дефиниции, то они даются в статьях, где соответствующий термин встречается впервые. Исходя из новизны административного судопроизводства для Украины, разработчики проекта КАСУ решили подать определения новых категорий отдельной статьей.
48. В отличие от Украины, понятие административного договора достаточно распространено в зарубежной практике. В разных странах правовое явление, что у нас называется "административный договор", может по-разному называться и иметь неодинаковое содержательное наполнение. В Германии это публично-правовой договор, иногда как синоним используется управленческий (административный) договор, во Франции - административный контракт (контракт администрации). Многие разногласий в прибалтийских странах. В Эстонии это административный договор. В Латвии договор публичного права является широким понятием, которое включает договоры о сотрудничестве, административные договоры, договоры делегирования, договоры об участии. Совсем другая ситуация в Литве: там все договоры, независимо от того, к какой институты принадлежит сторона, считаются гражданскими контрактами (это также касается публичных закупок), а поэтому административные суды не рассматривают вопрос договорной ответственности административных органов.
В Германии положение о публично-правовой договор содержатся прежде всего в § § 54 - 62 Закона ФРГ об административной процедуру35. Согласно Закону публично-правовым договором является договор об установлении, изменении или прекращении публично-правовых отношений. В частности, орган власти может заключить такой договор (вместо издания административного акта) с тем, на кого бы направлял действие административный акт. Публично-правовые договоры широко применяются в сфере строительного права, права дорог, права окружающей среды, коммунального право, права публичной службы, образовательного права, права о реституции и возмещения, хозяйственно-административного права и права субвенций. § 62 Закона об административной процедуре предусматривает применение к публично-правовых договоров норм Гражданского кодекса в части, что неурегулированная этим законом. Публично-правовой договор применяется для урегулирования индивидуальных случаев и не имеет нормативного характера.
Во Франции к административным контрактов законодательство и судебная практика относят довольно широкий круг сделок. Отдельные виды договоров признаны административными контрактами в специальных законах. Кроме того, судебная практика выработала такие критерии административных контрактов:
1) по крайней мере одна из двух сторон является субъектом публичного права или действует в интересах субъекта публичного права;
2) договор содержит исключительные условия, которые не применяются в гражданско-правовых сделках (право административного органа в одностороннем порядке расторгнуть договор, давать инструкции по выполнению договора, применять санкции и т. д.).
Договор, который является приложением к административному контракта (например, о порядке расчетов по административному контракту), независимо от его содержания также считают административным контрактом.
Административные контракты применяются, в частности, в сфере транспорта, почтовых услуг, поставки воды и энергии, где властные органы действуют как операторы соответствующих сетей. Разновидностями административных контрактов является числе:
1) договоры о публично-правовое партнерство, через которые государство или государственные учреждения заказывают продукцию или услуги, которые способствуют достижению субъектом публичного права своих целей;
2) договоры о делегировании функций публичных услуг, по которым юридическое лицо публичного права поручает управление публичными услугами, за которые она отвечает, публичной или частному лицу на возмездной основе. Одновременно с этим могут быть предоставлены обязательства производить изделия и приобретать необходимое имущество;
3) договоры об использовании имущества публичного сектора, в частности о долгосрочной аренде;
4) контракты с государственными служащими и др..
Договоры о поставках товаров и услуг для публичных нужд также являются административными. От гражданских (коммерческих) договоров их отличает особая конкурсная процедура избрания контрагента - нет свободного выбора по своему усмотрению, а также направленность на удовлетворение публичных, а не личных (коммерческих) интересов.
Таким образом, сфера применения административных контрактов во Франции очень широкая и охватывает участки, которые во многих других странах признают сферы гражданского права.
В Эстонии административный договор рассматривается как договор, регулирующий административно-правовые видносини36. Административный договор может быть заключен для регулирования как индивидуального случая, так и неопределенного числа случаев (следовательно, охватывает и сферу нормативного регулирования). По крайней мере одной из сторон такого договора является государство, орган местного самоуправления, другое юридическое лицо публичного права или юридическое лицо частного права или физическое лицо, выполняющее функции публичной администрации на основании закона.
Распространенной областью применения административного договора делегирования публичных функций частным лицам в случаях, если такое делегирование осуществляется на основании закона. Критерием для отграничения административного договора от гражданского является наличие в первом передаче полномочий публичной власти. Так, например, если по договору между административным органом и предприятием последнем передано только функцию перемещать по решению сотрудника полиции транспортные средства, которые были оставлены с нарушением правил дорожного движения, то это гражданский договор, а если предоставлено право еще и принимать решения об эвакуации, тогда - административный.
Административный договор может быть заключен вместо применения санкций. Например, по такому договору частное лицо может обязаться устранить допущенное нарушение в определенный срок, а административный орган отказывается от применения санкций в случае своевременного устранения порушень37.
В Латвии административный договор - это соглашение между публичным и частным лицами об установлении, изменении, прекращении или констатации административных правоотношений. Предметом административного договора вопрос, относящийся к компетенции соответствующего публичного лица, а сам договор направлен на выполнение этой компетенции. Административный договор заключают только в следующих случаях:
1) чтобы прекратить правовой спор, особенно, судебный процесс;
2) если правовые нормы дают публичной личности свободу по изданию административного акта, его содержания или совершения фактического действия.
Административный договор является лишь одним из четырех видов договоров публичного права, к которым отнесены также договор делегирования, договор об участии, договор о сотрудничестве.
По договору делегирования публичное лицо может делегировать частному лицу или другому публичному лицу такую ??задачу управления, которое включает в себя принятие решений.
Договор об участии предусматривает привлечение публичного лица к своей деятельности представителей общества (общественных организаций, других организованных групп, отдельных компетентных лиц) путем включения их в рабочие группы или попросив их дать заключение.
Договор о сотрудничестве заключаются для более эффективного выполнения задач публичной администрации, которые относятся к компетенции менее одной стороны - публичного лица. По этому договору компетенция публичного лица, определенная нормативными актами, не может быть делегирована или изменена. Этот договор не заключается между иерархически подчиненными субъектами.
Рассмотренный опыт некоторых европейских государств подтверждает, что в Европе отсутствует унифицированное понимание административного договора. В одних странах договоры с участием органы признаются сферой частного права (Литва), в других - их сфера применения достаточно узкая (Латвия), несколько шире (Эстония, Германия) или и очень широкая (Франция). Вопрос административных договоров обычно регулирующих административно-процедурные кодексы, специальные законы относительно отдельных видов контрактов, а при отсутствии регулирования применяются положения гражданского договорного права. Определенные виды договоров могут быть прямо определены законом как административные, а в других случаях их природу выясняет суд.
49. В некоторых странах в понятие публичной службы включают не только деятельность чиновников в органах государственной власти или органах местного самоуправления, но и тех, которые работают в государственных учреждениях и предприятиях (почта, железная т. д.). Публичной службой может считаться также деятельность частных лиц, осуществляемой в публичных интересах, на заказ или по поручению административных органов.
Рекомендуемая литература
Руденко А. В. Административное судопроизводство: становление и осуществление: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.2007 / Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого. - М., 2006. - 20 с.
Стефанюк В. Судебный административный процесс: Монография. - М.: Фирма "Консум", 2003. - С. 115 - 138.
Стефанюк В. Административный договор - требование сегодняшнего дня / / Право Украины. - 2003. - N 11. - С. 11 - 16.
Афанасьев К. Административный договор как форма государственного управления (теоретико-правовой аспект). Автореферат дис. на соискание ученой степени к. ю. н. - М., 2002.
Афанасьев К. Административные договоры: реалии и перспективы. - Луганск, 2004. - 320 с.
Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырин и М. А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003. - С. 91 - 128, 146 - 160, 240 - 252, 299 - 301, 309 - 311, 342 - 355, 375 - 377, 427 - 238.