Комментарий :
Общая характеристика. Содержание охраны земель определяется ч. 1 ст. 164 ЗКУ. Вместе с тем, Закон Украины "Об охране земель" не оперирует понятием "содержание охраны земель", а вместо, употребляет понятие "система мер в области охраны земель", которые выделяются совсем по другим критериям (ст. 22).
Обеспечение рационального использования и охраны земель провозглашено ст. 5 ЗКУ принципу земельного законодательства.
К пункту "а". В настоящее время аграрная наука сформулировала некоторые правила рационального использования земель. Проблема в том, что такие правила должны преимущественно характер научных рекомендаций, а не правовых норм.
Например, ч. 2 ст. 165 ЗКУ предусмотрено существование норматива оптимального соотношения земельных угодий. На сегодня такие нормативы существуют пока в виде научных разработок и методических рекомендаций336. Всесторонне обоснованных нормативов по соотношению распаханных, луговых, лесных и других видов угодий для Украины или ее отдельных регионов нет. Существуют лишь нормативы структуры ландшафтов для отдельных регионов Европейской части СНГ, разработаны учеными и формально не утверждены. Каждый из этих нормативов индивидуальный и действителен только для конкретного региону337.
Как отмечают специалисты землеустроители, "экологические нормативы землепользования касаются только некоторых нагрузок преимущественно химической природы, государственных строительных норм и некоторых горнотехнических нормативов. Нормативы по мелиоративного, механического и других нагрузок вообще нет. Существующие нормативы распылены среди многих документов, и большинство из них выполняет функции рекомендаций, не подкрепленных законодательными и нормативно-правовыми актами. Основная часть таких документов разрабатывалась на базе достижений науки периода 60 - 70 лет, и в них нашел свое воплощение затратно-экстенсивный подход к организации землепользования "338.
На сегодня острой необходимо ввести минимально допустимые размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения. На вреде чрезмерного дробления земельных участков обращают внимание П. Ф. Кулинич, Т. А. Коваленко339 и другие ученые. Предложения установить нормативы минимальных размеров земельных участков, исходя из местных условий, наличия земель и плотности населения, высказывались в специальной литературе еще в начале земельной реформы, однако, к сожалению, не были услышаны законодавцем340.
На наш взгляд, существует два способа, с помощью которых требования по рациональному использованию земель могут приобрести обязательный характер. Первый способ - это издание нормативно-правовых актов, которые санкционировали те или иные агротехнические правила и нормативы, второй - это закрепление в законодательстве общего требования научно-обоснованного использования земель. Как представляется, эти способы должны быть объединены: общее требование о научно-обоснованного использования земель должна быть подкреплена отдельными актами из самых важных вопросов, которые могли бы выдаваться в форме стандартов или технических регламентов.
На сегодня некоторые требования к качеству культур в севооборотах предусматриваются постановлением КМУ "Об утверждении нормативов оптимального соотношения культур в севооборотах в разных природно-сельскохозяйственных регионах" от 11.02.2010 N 164.
Интересным в этом отношении опыт Испании, где закон 1953 об охране и улучшению сельскохозяйственных угодий обязывает владельцев применять агротехнические приемы в соответствии с нормами, определенными Министерством землеробства341.
К пункту "б". Данная составляющая охраны земель является отражением принципа приоритета земель сельскохозяйственного назначения, закрепленного в общем виде в ст. 23 ЗКУ.
Как отмечают представители землеустроительной науки342, критерием отнесения сельскохозяйственных угодий к таким, которые имеют худшее качество, в современных условиях должны быть положения Порядка консервации земель, утв. приказом Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 17.10.2002 N 175.
Реализации принципа приоритетности земель сельскохозяйственного назначения, кроме его законодательного закрепления в общем виде, служат ряд механизмов: (1) установление т. н. норм отвода земель для несельскохозяйственных нужд, (2) установление особого осложненного порядка изъятия особо ценных сельскохозяйственных земель для других нужд, (3) установление обязанности рекультивации земель, (4) установление обязанности возмещения потерь сельскохозяйственного производства.
Нормы отвода земельных участков для определенных несельскохозяйственных нужд предусмотрены как законодавчими343, так и подзаконными нормативно-правовыми актами344. Приведенные нормативы обеспечивают использование для несельскохозяйственных нужд минимально необходимых площадей, предусматривая в одних случаях конкретное минимально необходимую площадь земельного участка для определенной потреби345, а в других случаях устанавливая четкие правила вычисления такой минимально необходимой площади (например, устанавливая нормы отступления в пределы от крайних проводов линии звьязку346).
С целью защиты особо ценных земель, в т. ч. сельскохозяйственного назначения, от необоснованного изъятия для других нужд установлен особый, усложненный порядок такого изъятия (ст. 150 ЗКУ).
По рекультивации земель см. ст. 166 ЗКУ, а об обязанности возмещения потерь сельскохозяйственного производства - ст. ст. 207 - 209 ЗКУ и комментарии к статьям 207, 208, 209.
К пункту "в". В Украине чрезвычайного распространение получили деградационные процессы, в частности:
- Эрозия (ее воздействия испытывают 57,5% земель); водной и ветровой эрозии подвержены более 15 млн. га сельскохозяйственных угодий, или 35,2% их общей площади, деградированные 60% черноземов. Площадь эродированной пашни за последние 35 лет выросла почти в 1,5 раза и достигла 10,6 млн. га. В составе эродированных земель 4,6 млн. га средне-и сильнозмитих почв, в т. ч. 68 тыс. га тем, что полностью утратили гумусное горизонт. Площадь эродированных земель ежегодно увеличивается на 90 - 100 тыс. га. Площадь активных оврагов составляет 157 тыс. га, их количество достигает 600 тыс., негативное влияние справляется на площадь около 1 млн. га;
- Загрязнение земель (около 20% территории);
- Подкисление почв (кислые почвы распространены на 17,7% территории);
- Засоление и осолонцевания почв (земли с засоленными почвами составляют 2,8%, солонцеватыми - 3,7% территории);
- Подтопление земель (около 12% территории Украины занимают площади природного и техногенного подтопления)
- Оползни (распространены на 0,3% площади территории);
- Карстообразования (карстом поражено около 37,6% территории);
- Нарушение земель (0,3% территории) 347.
Рассмотрим правовые средства противодействия этим процессам.
Защита от водной и ветровой эрозии. Под эрозией почвы понимают разрушение его поверхностного слоя под действием воды или ветра. Выделяют водную и ветровую эрозию, однако в специальной землеустроительной литературе существует мнение, согласно которому вместо термина "ветровая эрозия" следует использовать термин "дефляция" (лат. deflatio - "развеять") 348. Защите земель от эрозии посвящена специальная ст. 47 Закона Украины "Об охране земель".
Важное значение имеют постановление ЦК КПУ и Совета Министров СССР от 16.05.67 N 320 "О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии в Украинской ССР" 350 и обязательный для всех землепользователей минимум мер по борьбе с эрозией почв и по восстановлению плодородия и продуктивному использованию эродированных земель в УССР, утв. постановлением Совета Министров СССР от 12.09.60 N 1541351. Эти акты предусматривают меры по противоэрозионной организации территории, требования к обработке почвы, посева, уборки урожая, правила расположения на склонах садов и виноградников, осуществление агролесомелиоративных, гидротехнических и гидромелиоративных мероприятий по борьбе с эрозией.
Одним из действенных средств по борьбе с эрозией почв является формирование устойчивых агроландшафтив352. Мерами по борьбе с эрозией является устройство полезащитных лесополос, строительство противоэрозионных гидротехнических сооружений, консервация земель, контурно-мелиоративная организация территории.
Устройство полезащитных лесополос осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП (б) от 20.10.48 "О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительство прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР" 353 . К сожалению, создание полезащитных лесополос было своего рода кампанией, ограниченной во времени, и нормативного характера, рассчитанного на постоянное применение, положение о лесополос не получили.
Для выполнения работ по охране земель за счет бюджетных ассигнований осуществляется: строительство сложных противоэрозионных гидротехнических сооружений (водосбросные сооружения, противоэрозионные пруды-накопители твердого стока, берегоукрепления и обвалования рек и водоемов для защиты сельхозугодий, земляные валы, валы-канавы, валы-террасы, валы - дороги, террасирование склонов, засыпка и Выполаживание оврагов, землевания эродированных земель с залуженням, залужение загрязненной вредными веществами пашни), противооползневые работы и т. п. (письмо Государственного комитета Украины по земельным ресурсам N 720/07 от 23.04.96 "О функционировании отделов технического надзора и перечень работ по охране земель ") 354. Эти меры должны осуществляться в том числе и за счет средств, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства. Объем подобных работ на сегодня чуть из-за недостаточности финансирования.
В вопросе сохранения почв интересен опыт США. Закон "О совершенствовании и реформировании сельского хозяйства", принятый в апреле 1996 г., предусматривает экономическое поощрение осуществления фермерами природоохранных мероприятий, например, расширение посевов многолетних трав355.
Другими действенными мерами по борьбе с эрозией является консервация деградированных земель (см. ниже), контурно-мелиоративная организация территории (см. выше).
Защита от загрязнения. Одним из важнейших мероприятий по охране земель является их защита от загрязнения. Охране земель от загрязнения посвящена ст. 167 ЗКУ. Положение ЗКУ детализированы в ст. 45 Закона Украины "Об охране земель". Отдельную статью (ст. 46) в Законе посвящено охране земель и почв от загрязнения отходами.
Юридическим критерием "чистоты" почв является нормативы предельно допустимой концентрации (далее - ПДК) вредных веществ в почве и нормативы предельно (Закон: "максимально") допустимых уровней (далее - ГДР) радиоактивного загрязнения почв (ст. 31 Закона Украины "Об охране земель "). Эти нормативы на сегодня имеют санитарно-гигиеническое направление и выступают составной санитарного законодательства. Защиты от радиационного загрязнения посвящена нормы ст. ст. 2 и 3 Закона Украины "О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы", а также Нормы радиационной безопасности Украины, утв. приказом Главного государственного санитарного врача Украины от 01.12.97 N 62 (НРБУ-97) 356. Охране земель от загрязнения служит нормирования внесения пестицидов и минеральных удобрений в почву как элемент технологических правил и регламентов применения агрохимикатив357, требования к качеству удобрений, которые устанавливаются многочисленными стандартами (см., например, ОСТ 1028-86. "Минеральные. Применение при выращивании озимой пшеницы по интенсивной технологии. Общие требования ").
Следует отметить, что в России с 1995 г. отказались от единых ПДК и внедрили систему нормативов, дифференцированных в зависимости от некоторых физико-химических и физических свойств грунтив358. Такой подход представляется вполне верным.
Закон Украины "Об охране земель" (ст. 37 и др.). Предполагает систематическое агрохимическое обследование земель сельскохозяйственного назначения, которое должно обеспечить постоянный контроль за состоянием загрязнения.
В Украине вводятся международные стандарты в сфере охраны почв от загрязнения. Например, на основании соответствующего международного стандарта принят национальный стандарт Украины ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Качество почвы. Словарь. Часть 1. Загрязнение и охрана почв".
Защита земель от засоления осуществляется путем известкования кислых и гипсования солонцеватых почв химических мелиорантов (пылевидных и слабо пылевыми химическими мелиорантами359), применение которых нормируется соответствующими стандартами, например, ГОСТ 14050-93360 (известняковой муки), ТУ 10-11-428-87361 (местных известковых удобрений), ТУ 118-08-428-83362 (фосфогипса) и другие.
Защиту от зарастания сорняками. Новейшее законодательство Украины обходит стороной вопросы борьбы с сорняками. В свое время содержание обязанности по борьбе с сорняками был определен актами бывшего СССР: Указом Президиума ВС РСФСР «Об усилении борьбы с сорняками" от 26.04.62, постановлением Совета Министров УССР "Об усилении борьбы с сорняками» от 11.05.62 N 531, которым были утв. Правила по борьбе с сорняками. Указанные Правила, в частности, предусматривали проведение таких мероприятий для уничтожения сорняков, как обеспечение высокой агротехники выращивания сельхозкультур, внедрения механизированного возделывания посевов пропашных культур в двух направлениях, лущения стерни и зяблевой вспашки, обязанность применять на посевах пропашных культур боронование, применять химические средства борьбы с сорняками, обеспечивать при уборке хлебов раздельный сбор семян сорняков и т. д.. Однако еще в 1985 году оба акта были признаны утратившими силу "в связи с принятием Кодекса РСФСР об административных правонарушениях". Вследствие этого в правовом регулировании образовалась брешь. Таким образом, "борьба с сорняками" превратилась в довольно неопределенное понятие, для выяснения содержания которого возможно, на наш взгляд, обращение к Правилам по борьбе с сорняками, помещенные в уже недействительным акте.
Важное значение для сохранения полезных свойств грунтов имеет установление нормативов давления подвижной техники на почвы. Согласно ч. 3 ст. 34 Закона Украины "Об охране земель", "использование в сельскохозяйственном производстве сельскохозяйственной техники, удельное давление ходовых частей на почву которой превышает нормативы, запрещается". На сегодня такие нормативы установлены ГОСТ 26955-86 "Техника Сельскохозяйственная мобильная. Нормы воздействия движителей на почву". Нормативы устанавливаются в зависимости от типа агрегата, типа почвы и ее влажности. Механизм реализации нормативов обеспечивается также положениями ГОСТ 26954-86 "Техника Сельскохозяйственная мобильная. Метод определения максимального нормального напряжения в почве".
К пункту "г". Целью сохранение природных водно-болотных угодий служат общие положения водного и земельного законодательства по охране и использованию земель водного фонда. Также водно-болотные угодья подлежат особой охране в соответствии с Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, подписанной в Рамсаре 02.02.71 (с поправками согласно Парижским протоколом от 03.12.82 и Риджинськимы поправками от 28.05.87; Украина участвует в Конвенции - см.. Закон от 29.10.96).
На выполнение Конвенции в Украине принято постановление КМУ от 23.11.95 N 935 "О мерах по охране водно-болотных угодий, имеющих международное значение" и от 29.08.2002 N 1287 "О Порядке предоставления водно-болотным угодьям статуса водно-болотных угодий международного значение ", а также приказ Минэкоресурсов Украины от 27.12.2002 N 524" Об утверждении структуры, содержания и порядка ведения паспорта водно-болотного угодья международного значения ".
Предупреждение ухудшения эстетического состояния и экологической роли антропогенных ландшафтов достигается благодаря положениям Закона Украины "О благоустройстве населенных пунктов" и подзаконных актов, изданных в его развитие, в процессе осуществления планирования использования земель (прежде всего в пределах населенных пунктов, где планировочной документацией могут определяться эстетические требования к зданий, ограждений, дорожного покрытия и т. д.), посредством осуществления контроля за санитарным состоянием населенных пунктов и т. п..
К пункту "г". Вопросам охраны и сохранения ландшафтов посвящена ГОСТ 17.8.1.02-88 "Охрана природы. Ландшафты. Классификация". Кроме того, Украина ратифицировала Европейскую ландшафтную конвенцию Законом Украины N 2831-IV от 07.09.2005 г., что также накладывает на субъектов земельных отношений обязательства по предупреждению ухудшения эстетического состояния и экологической роли антропогенных ландшафтов.
К пункту "д". Во консервацией угодий понимается прекращение хозяйственного использования на определенный срок и залужения или облесение деградированных и малопродуктивных земель, хозяйственное использование которых экологически и экономически неэффективным, а также техногенно загрязненных земельных участков, на которых невозможно получать экологически чистую продукцию, а пребывание людей на этих земельных участках является опасным для их здоровья. Порядок проведения консервации земель раскрыто в порядке консервации земель, утв. приказом Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 17.10.2002 N 175. Дополнительно см.. комментарий к нормам гл. 28 ЗКУ.
В ч. 2. Порядок охраны земель кроме норм ЗКУ также определены законами Украины "Об охране земель", "О государственном контроле за использованием и охраной земель".
На настоящем информационно-юридическом веб-ресурсе Вы сможете найти всё, что потребуется для успешного разрешения Вашего вопроса: случаи судебной практики, образцы процессуальной документации, все востребованные правовые акты, комментарии к настоящему законодательству, понятийный словарь юриста и адресная информация государственных органов и организаций Украины.
Юридический веб-ресурс ООО «Право Украины» предоставляет исключительную возможность Вам - использовать квалифицированную юридическую консультацию - помощь юриста онлайн от наших опытных юристов. Таким образом, если у Вас образовалась проблема юридического характера, и Вам требуется компетентная помощь юриста онлайн – оформите форму вопроса. Мы приложим максимум усилий, чтобы Ваши права и интересы были гарантировано защищены!